Stan klęski żywiołowej, stan wyjątkowy, czy stan zagrożenia? - wydawałoby się, że nietrudno zgadnąć, który z nich oznacza najdalej idące ingerencje w prawa przeciętnego obywatela. Odpowiedź nie jest jednak wcale taka oczywista. Dlatego, że o ile w przypadku dwóch pierwszych ograniczenia mogą być drastyczne, ale mieszczą się w ramach ustawowych, to w przypadku ostatniego blankietowość przepisów pozwala na pełną dowolność. Paradoksalnie więc to przepisy o stanie klęski żywiołowej - w założeniu wprowadzanego w dużo poważniejszej sytuacji - zapewniają większą transparentność i możliwość rozliczenia władzy z potencjalnych uchybień.
Czytaj:
- Nowa obrona cywilna głównie na barkach straży pożarnej >
- Będzie wielka rewolucja w zarządzaniu kryzysowym i obronie cywilnej >
- W kryzysie samorząd ma słuchać poleceń, decydować będą na górze >
Covidowe inspiracje
W tym celu, jak wyjaśniają autorzy projektu, konieczne jest „określenie sytuacji wymagających ponadstandardowych działań i przyjęcie szczegółowych rozwiązań w tym zakresie – „wprowadzenie na stałe do porządku prawnego regulacji sprawdzonych w ramach walki z COVID-19”. Chodzi tu przede wszystkim o uprawnienie do wydawania poleceń w sytuacji nadzwyczajnego zagrożenia.
Czytaj w LEX: Polski Ład – kredyty hipoteczne bez wkładu własnego. Nowa propozycja kredytowań >>>
Każdy, kto choćby w ograniczonym stopniu śledził losy covidowej legislacji, raczej wie, że nie były one legislacyjnym majstersztykiem. Miały jednak jedną, niezaprzeczalną zaletę – nałożone za ich łamanie sankcje, czy to karno- czy administracyjnoprawne podlegały kontroli sądowej. W przypadku nowej ustawy o ochronie ludności, może to nie być takie proste. I to nie dlatego, że dotyczyć będzie to sytuacji tak skrajnej, że sądy nie będą mogły działać.
WZORY DOKUMENTÓW w LEX:
- Wniosek o pisemne potwierdzenie wezwania do wykonania obowiązku świadczeń osobistych i rzeczowych w celu zwalczania klęsk żywiołowych >
- Oświadczenie organizatora przewozu w ramach pomocy humanitarnej/ medycznej/ w przypadku klęski żywiołowej >
- Pozew o odszkodowanie za straty majątkowe poniesione w związku z wprowadzeniem ograniczeń spowodowanych stanem nadzwyczajnym >
Stan klęski żywiołowej tak naprawdę bez większych zmian
Największe poruszenie w mediach społecznościowych wzbudziły ograniczenia praw i wolności, które można będzie nałożyć na podstawie art. 42 i 43 nowej ustawy – w wyniku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej – mogą polegać m.in. na:
- obowiązku opróżnienia lub zabezpieczenia lokali mieszkalnych bądź innych pomieszczeń:
- dokonaniu przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części;
- nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów;
- nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
- wykorzystaniu, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomości i rzeczy ruchomych;
- zakazie prowadzenia strajku w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach;
- ograniczeniu lub odstąpieniu od określonych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże niepowodującym bezpośredniego narażenia życia lub zdrowia pracownika.
Czytaj w LEX: Funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego w okresie stanu klęski żywiołowej >>>
Czytaj w LEX: Obowiązki JST z zakresu rejestracji i kwalifikacji wojskowej >>>
Zarejestruj się bezpłatnie i sprawdź Moje Prawo.pl >>>
Trzeba tu zauważyć, że ograniczenia – choć daleko idące – nie są niczym nowym, ustawa w znacznym stopniu powtarza w tym zakresie obowiązujący przepis art. 21 ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Ustawa powieli również definicję klęski żywiołowej, za którą uznaje katastrofę naturalną lub awarię techniczną, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Zawiera jednak jedną bardzo istotną różnice – obecnie stan klęski żywiołowej może na 30 dni wprowadzić Rada Ministrów z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody. Do przedłużenia okresu obowiązywania takiego stanu potrzebna jest zgoda Sejmu. Po wejściu w życie nowych przepisów, ten ostatni wymóg zniknie, co jest krokiem w stronę wzmocnienia uprawnień władzy wykonawczej. Niemniej stan klęski żywiołowej wciąż dotyczyć będzie naprawdę wyjątkowych sytuacji - nie będzie jednak konieczny, by ograniczyć prawa obywatelskie.
Czytaj w LEX: Planowanie przestrzenne a stan klęski żywiołowej. Miejscowy plan odbudowy >>>
Czytaj także: Ustawa o ochronie ludności i stanie klęski żywiołowej może ograniczać prawa przedsiębiorców >>
Po jodek potasu do sołtysa, strażaka, szkoły lub apteki >>
Dwa stany nadzwyczajne nieznane Konstytucji
Otóż nowa ustawa da władzy wykonawczej daleko idące uprawnienia zanim zajdą przesłanki do wprowadzenia któregoś ze stanów nadzwyczajnych wymienionych w art. 228 Konstytucji. Oprócz wspomnianych w nim: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, pojawią się: stan pogotowia i stan zagrożenia. Ten pierwszy wprowadzi minister właściwy do spraw wewnętrznych albo wojewoda, jeżeli z uwagi na niekorzystne okoliczności wywołane działaniami sił natury lub działalnością człowieka, w tym wystąpienie lub możliwość wystąpienia sytuacji kryzysowej na określonym obszarze, zachodzi konieczność podniesienia gotowości organów administracji publicznej do realizacji zadań z zakresu ochrony ludności. W dalszej kolejności wprowadzony zostanie stan zagrożenia – stanie się to, jeżeli: „wprowadzenie stanu pogotowia jest niewystarczające do realizacji zadań z zakresu ochrony ludności i konieczne jest podjęcie przez organy administracji publicznej dodatkowych działań oraz wprowadzenie ograniczeń, zakazów i nakazów obowiązujących podmioty ochrony ludności.”
Czytaj w LEX: Funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego w okresie stanu wyjątkowego >>>
Czytaj w LEX: Wybrane problemy związane z przystosowaniem Konstytucji RP do wojny i innych sytuacji kryzysowych >>>
W przypadku ogłoszenia tego ostatniego stanu wchodzi w grę praktyka, którą znamy z czasu pandemii, czyli wydawanie przez premiera poleceń obowiązujących organy administracji rządowej, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców. Tu warto przypomnieć, że niekoniecznie była stosowana po to, by ratować ludzki życie - z poleceń skorzystano np. przy zleceniu poczcie organizacji tzw. wyborów kopertowych.
- Wprowadzenie takich quasi-nadzwyczajnych stanów to rozwiązanie, które budzi wątpliwości konstytucyjne, bo wprowadza dwa stany quasi-nadzwyczajne – ocenia prof. Hubert Izdebski. – Taką możliwość kwestionował Trybunał Konstytucyjny przy okazji rozstrzygania o zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym. W uzasadnieniu wyroku z 21 kwietnia 2009 roku (K 50/07) TK podnosił, że albo państwo funkcjonuje normalnie, albo zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające do usunięcia nadzwyczajnego zagrożenia i należy wprowadzić jeden z wymienionych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych – podkreśla. Punktuje też niespójność w uzasadnieniu – bo wynika z niego, że ustawodawca uznaje, że sytuacja nie dojrzała jeszcze do wprowadzenia któregoś z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, a jednocześnie stwierdza, że ma do czynienia z „sytuacją nadzwyczajnego zagrożenia”, czyli poważniejszą niż ta, która by do tego upoważniała.
Czytaj w LEX: Kozłowski Krzysztof - Obywatelski obowiązek "obrony Ojczyzny" w świetle postanowień Konstytucji RP z 1997 r. >>>
Areszt lub grzywna za niewykonanie polecenia
I znów, kreatywne podejście do tych przepisów przećwiczyliśmy w praktyce - nie tylko przy okazji pandemii, ale również w związku z sytuacją na polsko-białoruskiej granicy. Rząd, nie mogąc przedłużyć stanu wyjątkowego, zdecydował się na ominięcie tego obowiązku specustawą. Niemniej nowe przepisy sprawią, że ograniczenie praw obywatelskich nie będzie już wymagało takich sztuczek - wystarczy polecenie funkcjonariusza.
Czytaj w LEX: Instytucja zarządzania kryzysowego w Polsce - założenia i rzeczywistość >>>
Wszystko za sprawą projektowanego art. 32, który daje funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej prawo do wydawania osobom poleceń określonego zachowania się w granicach niezbędnych do wykonania czynności związanych z reagowaniem na zaistniałe zagrożenie lub klęskę żywiołową i w celu realizacji ustawowych zadań odpowiednio Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Osoba, która polecenia funkcjonariusza nie wykona, będzie podlegała karze grzywny lub karze aresztu. W odróżnieniu od budzących tak duże poruszenie przepisów o stanie klęski żywiołowej, nie określono tu zakresu wydawanych poleceń. Nie wymaga się też, by rozporządzenie określało, jakie prawa zostaną ograniczone (taki wymóg dla ograniczeń dla stanu klęski żywiołowej wprowadzi art. 34 ustawy o ochronie ludności). Oznacza to nawet niższe standardy niż znane z rozporządzeń covidowych.
Według prof. Ryszarda Piotrowskiego, konstytucjonalisty z Uniwersytetu Warszawskiego, takie przepisy to złamanie Konstytucji. - To niezgodne z zasadą określoności prawa, niezgodne z zasadą proporcjonalności i tym samym niezgodne z Konstytucją, co do tego nie ma wątpliwości. Jest to odzwierciedlenie ogólnej tendencji władzy wykonawczej do powiększenia swoich kompetencji i uczynienia stanu nadzwyczajnego permanentnym – mówi Prawo.pl.
Stan zagrożenia możliwy w każdej chwili
Przesłanki wprowadzenia stanu pogotowia i stanu zagrożenia są tak mało precyzyjne, że – jeżeli te przepisy wejdą w życie w tym kształcie – z racji wojny toczącej się na terytorium naszego sąsiada, będzie można to zrobić w każdej chwili.
- Przepisy są złożone z klauzul generalnych, więc na dobrą sprawę nie wiadomo, kiedy te przepisy będą mogły zostać wprowadzone - mówi konstytucjonalista dr Kamil Stępniak. – Nic nie stoi na przeszkodzie, by skorzystać z tych przepisów dlatego, że mamy zagrożenie energetyczne spowodowane brakiem węgla. Stan zagrożenia pod względem ochrony praw jednostki jest bardziej niebezpieczny niż stan klęski żywiołowej, bo tam mamy zdefiniowane, co i w jaki sposób władza może zrobić – ocenia.
Tymczasem – jak dodaje – przez blankietowość przepisu w stanie zagrożenia obywatel może zostać zmuszony przez funkcjonariusza do zrobienia czegokolwiek.
- To bardzo niebezpieczne dla swobód obywatelskich, takich jak np. wolność słowa czy prawo do prywatności. Konstytucja wymaga, by ograniczenia były proporcjonalne i niezbędne, a te zapisy pozwalają władzy na dowolność i wyłączają tę materię spod kontroli parlamentu – podkreśla dr Stępniak.
Podobnego zdania jest dr hab. Grzegorz Krawiec, prof. Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie. – Choć z przepisu wynikałoby, że polecenie powinno być związane z celami, jakie ma zapewnić wprowadzenie stanu zagrożenia, to jednak ta konstrukcja przepisu wcale tego nie gwarantuje. Sposób, w jaki sformułowane są przepisy, pozwala na zbyt dużą arbitralność i nie chroni obywatela przed nadużywaniem władzy – podkreśla.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.