Prof. Garlicki: Silny podział władz blokuje przywracanie praworządności
Podział władz jest u nas silniejszy konstytucyjnie niż myślano. Gdy prezydent jest w opozycji do większości parlamentarnej i ma poparcie najważniejszych sądów, czyli Trybunału Konstytucyjnego i dużej części Sądu Najwyższego, to parlament i rząd są w dużym stopniu ubezwłasnowolnione – tak sytuację w TK komentuje prof. Leszek Garlicki, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, były sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. I w tym widzi główne przyczyny blokowania procesu przywracania praworządności.
13 marca Sejm wybrał sześciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Wśród nich, są: szef Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury i były prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia - prof. Krystian Markiewicz, prof. Marcin Dziurda z Katedry Postępowania Cywilnego Uniwersytetu Warszawskiego, były prezes Prokuratorii Generalnej (członek Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego), prof. Maciej Taborowski, członek Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, a także członek Zespołu Doradczego przy Ministrze Sprawiedliwości RP do spraw Prawa Unii Europejskiej, sędzia Anna Korwin-Piotrowska, prezes Sądu Okręgowego w Opolu, członek zarządu Stowarzyszenia Sędziów THEMIS, adwokatka Magdalena Bentkowska, która m.in. reprezentowała kardiochirurga Mirosława Garlickiego, który wytoczył proces b. ministrowi sprawiedliwości Zbigniewowi Ziobrze za słowa „Już nikt nigdy przez tego pana życia pozbawiony nie będzie" (kardiochirurg wygrał), oraz profesor Uniwersytetu Śląskiego Dariusz Szostek (ekspert w zakresie nowych technologii, współautor koncepcji e-sądu, pomysłodawca elektronicznego potwierdzenia odbioru).
Krzysztof Sobczak: Czy to dobrze, że marszałek Sejmu, po wielokrotnych zapowiedziach w końcu zdecydował o przeprowadzeniu procedury wyboru sędziów na sześć wolnych obecnie stanowisk w Trybunale Konstytucyjnym?
Leszek Garlicki: To dobrze i to powinno nastąpić już jakiś czas temu. Dzisiaj widzimy, że proces obsadzania stanowisk w Trybunale Konstytucyjnym należało rozpocząć od razu po pojawieniu się pierwszych wakatów, a – w każdym razie – po przegranych wyborach prezydenckich z 2025 r. Słusznie natomiast przyjmowano tu „podejście legalistyczne”, unikając radykalnych posunięć personalnych, odmiennie niż – od razu po wygranych wyborach parlamentarnych w 2023 roku, postąpiono wobec mediów publicznych i prokuratury.
Czytaj: Nowi sędziowie TK wybrani; problem może być z ich ślubowaniem
Wciąż urzędują zastępcy prokuratora generalnego „zabetonowani” przez poprzedni rząd.
Ale tylko formalnie, bo jednak obecny rząd wyjął prokuraturę spod wpływów partii, która utraciła władzę. Natomiast w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego, podobnie zresztą jak i do innych elementów władzy sądowniczej, uznano, że radykalne działania naprawcze mogłyby budzić wątpliwości konstytucyjnie, więc ułatwiałoby ich kwestionowanie przez opozycję. Nie chciano więc przywoływać argumentów o niekonstytucyjności zastanego składu Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza – obecności w Trybunale tzw. sędziów dublerów. Zakładano, że koalicja odniesie sukces w wyborach prezydenckich w 2015 r., i nieprawidłowości w składzie, ustroju i procedurze Trybunału Konstytucyjnego można będzie rozwiązać kompleksowo, w drodze odpowiednich zmian ustawodawczych.
Ale to już historia i do obsadzenia było sześć stanowisk, które zwolniły się na skutek upływu kadencji. Dlaczego więc długo nie decydowano się ich obsadzić?
Teraz sytuacja się zmieniła, bo nie tylko wybory prezydenckie wygrał kandydat wspierany przez PiS, ale też uformował się model „kohabitacji konfrontacyjnej”, nie dający szans na współpracę z prezydentem w tym zakresie. A taka współpraca, najlepiej odzwierciedlałaby konstytucyjny nakaz współdziałania władz. Nie spełniły się też przypuszczenia, że rosnąca liczba wakatów w Trybunale uniemożliwi mu działalność orzeczniczą, bo Trybunał przyjął, iż może działać w składzie mniejszym niż ustawowe wymagane minimum. Można mieć wątpliwości, czy rozstrzygniecie to jest zgodne z Konstytucją, ale można też zakładać, że Trybunał będzie stosować go w praktyce. Okazało się więc, że niedokonywanie natychmiastowego obsadzania wakujacych miejsc w Trybunale nie było szczęśliwym rozwiązaniem. Muszę przyznać, że i ja rozwiązanie to wspierałem, działając w złudnym przekonaniu, że wybory prezydenckie zakończą się innym wynikiem. Był to błąd, bo w polityce nie zaszkodzi szczypta pesymizmu czy ostrożności. Obecna sytuacja jest bowiem tym bardziej niekorzystna, że tak wyraźne opóźnianie wyboru nowych sędziów może dawać asumpt dla twierdzeń, iż naruszało to prawnie ustalony tryb obsadzania stanowisk w Trybunale, a więc dokonanie teraz wyboru całej grupy nowych sędziów też jest dotknięte wadą prawną. Wprawdzie, w moim przekonaniu, takie konkluzje nie mają zaczepienia ani w Konstytucji ani w ustawie o statusie sędziów TK, ale w sferze politycznej nikt tym się przyjmować nie będzie. A nie można wykluczać, że opozycja będzie szukała wszelkiego pretekstu, by sparaliżować nominacje sędziowskie dokonywane przez ten Sejm.
Czytaj: Sejm rusza z wyborem sędziów do TK, a wyroki nadal niepublikowane>>
Sejm podkreśla uchwałą konieczność zmian w Trybunale Konstytucyjnym>>
To może być poważny zarzut?
W sensie prawnym – nie. Uważam, że nie było jakichkolwiek przeszkód konstytucyjnych, by dokonać teraz wyboru wszystkich sześciu sędziów. Nawet gdyby przyjąć, że wstrzymywanie się przez jakiś czas z tym wyborem nie było prawidłowe, to prowadziłoby to tylko do wniosku, że obowiązkiem Sejmu jest tę nieprawidłowość naprawić, więc jak najszybciej obsadzić wakujące stanowiska w Trybunale. W żadnym zaś razie nie ma podstaw, by twierdzić, że takie opóźnienie miałoby poddawać w wątpliwość ważność uchwał Sejmu o wyborze nowych sędziów. Tym bardziej że opóźnienie nie wykroczyło poza czas trwania kadencji tego samego Sejmu. Nie wiemy jednak, na ile prezydent – który ma obowiązek przyjęcia ślubowania od nowowybranych sędziów – będzie skłonny do wsłuchiwania się w argumenty prawne, a na ile skupi się na naciskach polityków opozycji, nakłaniających go, aby – wzorem swojego poprzednika – odmówił przyjęcia ślubowania od sędziów legalnie wybranych przez parlament.
Czy Konstytucja pozwala prezydentowi na odmowę przyjęcia ślubowania?
W moim przekonaniu Konstytucja nie pozwala prezydentowi na taką odmowę. Trzeba raz jeszcze podkreślić, że – choć Konstytucja powierza prezydentowi kompetencję do powoływania sędziów „sądowych" – to ustala inny mechanizm powoływania sędziów TK. Ta kompetencja jest zastrzeżona dla Sejmu i to na zasadzie wyłączności. Ani prezydent, ani żaden inny organ nie uczestniczy w tym procesie, więc nie ma uprawnień ani do potwierdzania decyzji wyborczych Sejmu, ani do zgłaszania wobec nich sprzeciwu. Na tym tle należy interpretować – ustalony na poziomie ustawowym – ceremonialny obowiązek prezydenta do przyjmowania ślubowania od sędziów TK. Ma to akcentować szczególną rangę Trybunału oraz zasiadających w nim sędziów. Jest to jednak obowiązek, a nie kompetencja, więc prezydentowi nie przysługuje swoboda decyzyjna przy wykonywaniu tego obowiązku. Zresztą, gdyby miała to być kompetencja, każda forma jej wykonywania wymagałaby kontrasygnaty premiera. Odmowa przyjęcia ślubowania od sędziego TK wybranego przez Sejm stanowi naruszenie Konstytucji przez prezydenta. Do takiego naruszenia doszło, jak pamiętamy, w 2015 r. i nie byłoby dobrze, gdyby obecny prezydent z podobną nonszalancją potraktował swoje konstytucyjne obowiązki.
Czy upoważnieniem dla odmowy przyjęcia ślubowania byłoby przyjęcie przez obecny TK wniosku posłów PiS, iż – w istniejącej sytuacji – Sejm nie może dokonać powołania nowych sędziów?
Wniosek posłów PiS jest instrumentem w politycznej walce o utrzymanie kontroli nad Trybunałem, ale – w wymiarze prawnym – stanowi kuriozum, które nie wytrzymuje konfrontacji ani z tekstem Konstytucji, ani z logiką jej stosowania. W swej istocie sugeruje on wydanie orzeczenia, iż powołanie nowej szóstki sędziów wyłącznie w oparciu o kandydatury pochodzące od większości rządzącej stanowiłoby naruszenie Konstytucji, więc należy zablokować te decyzje do czasu przeprowadzenia nowych wyborów. Takie orzeczenie stanowić miałoby pretekst dla prezydenckiej odmowy przyjęcia ślubowania od nowowybranych sędziów. W praktyce oznaczałoby to zakonserwowanie obecnego składu Trybunału na kolejne 18 miesięcy i powierzenie Sejmowi, wybranemu w 2027 r., samodzielnego obsadzenia wszystkich (wtedy już – ośmiu) wakatów w Trybunale. Oczekuje się więc, że obecny Trybunał wskaże konstytucyjną podstawę dla tymczasowego sparaliżowania kompetencji Sejmu, odnosząc je jednak tylko do bieżącej kadencji parlamentu. Tak elastycznej wykładni Konstytucji nie da się dokonać w żaden prawniczo rzetelny sposób. Z wniosku poselskiego można natomiast wydobyć jeden interesujący element, mianowicie że Konstytucja sugeruje potrzebę zachowania elementów pluralizmu w składzie Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy – konstytucyjnie podejrzana staje się sytuacja, gdy aktualna większość parlamentarna zawłaszcza pełnię kontroli politycznej nad kształtowaniem składu Trybunału. Takie podejście do konstytucyjnych wymagań tego kształtowania nie byłoby pozbawione pewnej atrakcyjności, lecz stanowiłoby sprzeniewierzenie się praktyce, jaka utrzymywała się przez cały okres obowiązywania Konstytucji z 1997 r. i – nie bez udziału sygnatariuszy tego wniosku – przybrała szczególnie deformacyjną postać w ostatnim dziesięcioleciu. Prawda, że nigdy nie jest za późno na podejmowanie prób naprawienia swoich wcześniejszych błędów. Nie taka chyba jednak była intencja autorów wniosku rozpoznawanego obecnie przez Trybunał, zwłaszcza że konstytucyjna petryfikacja zasady parytetu byłaby dziś równoznaczna z nakazem wprowadzenia do Trybunału sędziów proponowanych przez obecną większość parlamentarną. W perspektywie porównawczej warto zaś zauważyć, że wprowadzenie politycznych parytetów w formowaniu składu Trybunału stanowiłoby transplant rozwiązania ustabilizowanego w niemieckiej praktyce konstytucyjnej, a zdyskwalifikowanie wzorów amerykańskich, gdzie nie stawia się prezydentowi przeszkód w doborze sędziów Sądu Najwyższego.
Ale gdyby doszło do odmowy przyjęcia ślubowania przez prezydenta, to czy ten pomysł, że ci sędziowie mogliby złożyć ślubowanie przed Zgromadzeniem Narodowym, jest do zastosowania?
Konstytucja w ogóle nie reguluje kwestii przyjęcia ślubowania, a to oznacza, że ustawowe ujęcie tego mechanizmu musi zostać ukształtowane w sposób respektujący wyłączność Sejmu w decydowaniu o wyborze sędziów. Niemniej ustawa powierza przyjęcie ślubowania prezydentowi, a nie przewiduje mechanizmu zastępczego, gdyby nie wypełnił on obowiązku przyjęcia ślubowania. Można oczywiście twierdzić, że – gdy prezydent narusza Konstytucję, odmawiając zaprzysiężenia prawidłowo wybranych sędziów – konieczne jest podejmowanie działań neutralizujących takie naruszenie. W takim wypadku ślubowanie mógłby przyjąć Marszałek Sejmu na posiedzeniu izby bądź nawet na specjalnym posiedzeniu Zgromadzenia Narodowego, któremu też przecież przewodniczy. Ale efektywność tego rozwiązania jest wątpliwa, bo jednak nie ma ono wyraźnego zaczepienia w tekście ustawy. Mógłby je więc kwestionować prezydent, a – gdyby zdanie prezydenta podzielił też prezes Trybunału Konstytucyjnego – to mogłoby się to objawić już przy próbie wprowadzenia tych sędziów do Trybunału.
Prezes Bogdan Święczkowski mógłby ich nie wpuścić?
Obawiam się, że jeśli będą to sędziowie, którzy nie złożyli ślubowania przed prezydentem, to może ich nie dopuścić do sprawowania urzędu. Przypomnijmy, że podobny scenariusz przyjął prezes Andrzej Rzepliński w grudniu 2015 r. w kwestii tzw. sędziów-dublerów, gdy wprawdzie dokonał ich instalacji w budynku Trybunału i wypłacał wynagrodzenie, ale nie dopuszczał ich do orzekania. Wtedy jednak podstawą tych działań była obrona kompetencji Sejmu (przypomnijmy, że „dublerzy" zostali wybrani w miejsce trójki sędziów już wybranych przez Sejm, a prezydent odmówił przyjęcia ślubowania). W sytuacji dzisiejszej odmowa prezesa oznaczałaby zaś obronę posunięć prezydenta i zakwestionowanie absolutnego charakteru kompetencji Sejmu do obsadzania stanowisk w TK. Ale w praktyce takiego scenariusza wykluczyć nie można. A drugi scenariusz może być taki, że jeśli obecna opozycja wygrałaby wybory parlamentarne w 2027 roku, to mogłaby powtórzyć akcję z 2015 roku, czyli unieważnić obecny wybór sześciu sędziów i na wszystkie te stanowiska wybrać swoich kandydatów, od których prezydent przyjąłby ślubowania.
Ale teraz możemy jeszcze mówić o scenariuszu pozytywnym, że sejmowa większość wybrała sędziów i oni przystępują do orzekania w Trybunale.
Taki scenariusz opiera się na założeniu, że prezydent nie będzie łamać Konstytucji i postąpi zgodnie z obowiązującym prawem. Zawsze warto zakładać, że piastun najwyższego stanowiska państwowego będzie w sposób poważny wykonywał zadanie „czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji", nałożone na niego przez art. 126 ust. 2 tego aktu.
Czy na taką decyzję prezydenta mogłoby wpłynąć wprowadzenie do grupy wybranych sędziów także jednego lub dwóch kandydatów zaproponowanych przez opozycję?
Być może, ale są moralne granice kompromisów zawieranych w polityce. A kompromisy takie muszą być oparte o zaufanie i dobrą wolę obu stron, gwarantujących, że prezydent przyjmie ślubowanie od wszystkich sędziów wybranych w ten sposób.
Co będzie, gdy ci wybrani sędziowie nie podejmą pracy w Trybunale?
To będzie nadal działał ten coraz bardziej okrojony Trybunał, co dla koalicji rządzącej może być nawet wygodne, bo jeszcze bardziej uzasadnione będzie kontynuowanie nieuznawania jego wyroków. Ale w razie wygrania przyszłorocznych wyborów parlamentarnych przez obecną opozycję Trybunał mógłby zostać szybko obsadzony w całości przez nową władzę.
