Dr Krzemiński: Abuzywny konstytucjonalizm czy abuzywna bierność?
Debata konstytucyjna wokół ślubowania sędziów TK wymaga precyzji metodologicznej - rozróżniania poziomu normy ustawowej od konstytucyjnej i stosowania właściwych dla każdego z nich reguł interpretacyjnych. Tylko taka perspektywa pozwala na ochronę tego, co stanowi istotę podziału władz: równowagi instytucjonalnej opartej na prawie. Prezydencka bezczynność, a nie poszukiwanie alternatywnych form ślubowania, może stanowić najbardziej niebezpieczny przejaw abuzywnego konstytucjonalizmu - pisze dr Marcin Krzemiński, konstytucjonalista, pracownik Katedry Prawa Konstytucyjnego UJ i radca prawny w polemice do artykułu prof. Mariusza Załuckiego..
W pełni trafną tezą tekstu prof. prof. Mariusz Załucki, który ukazał się na łamach Prawo.pl, jest stwierdzenie, że sam wybór dokonany przez Sejm nie oznacza jeszcze objęcia urzędu sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Ślubowanie pełni funkcję konstytutywną – jest warunkiem niezbędnym do nabycia pełni kompetencji orzeczniczych. To rozróżnienie ma fundamentalne znaczenie praktyczne. Osoba, która nie złożyła ślubowania, nie może uczestniczyć w składach orzekających, nie wykonuje kompetencji sędziego TK. Jednak – wbrew temu, co pisze autor - jest to już sędzią TK, co wynika z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o statusie sędziów TK: „Odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału”, a nie można się zrzec statusu, którego się nie nabyło. Co więcej, doktryna prawa konstytucyjnego wskazuje, że taki sędzia może brać udział w Zgromadzeniu Ogólnym sędziów TK (prof. A Mączyński i prof. J. Podkowik).
Czytaj: Prof. Załucki: Sędzia TK nie ślubuje przed kimkolwiek, bo są wymogi ustawowe i konstytucyjne>>
Kompetencji nie ma ani notariusz, ani prezydent
Słusznie jest również wskazanie, że nie istnieje przepis kompetencyjny, który upoważniałby notariusza do przyjmowania oświadczeń o charakterze ustrojowym, ani taki, który przyznawałby marszałkowi Sejmu prawo do zastępowania prezydenta w tej konkretnej czynności (wyjąwszy zastępstwo prezydenta w przypadkach opróżnienia urzędu i przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu). Jednak nie ma także przepisu, który mówiłby o takich kompetencjach prezydenta w stosunku do sędziów TK. Przepis art. 4 ust. 1 mówi o tym, że czynności ślubowania dokonuje sędzia TK, zaś prezydent jest wskazany jako organ, do którego wypowiedź jest kierowana.
Naród to nie interpretacyjna metafora
Co więcej rację ma również prof. Załucki, że Konstytucja nie konstruuje procedur ustrojowych w oparciu o metafory, lecz w oparciu o konkretne normy kompetencyjne przypisane do konkretnych organów. Tyle tylko, że Konstytucja milczy w kwestii ślubowania sędziów TK, a Naród nie jest interpretacyjną metaforą, tylko wprost wskazanym w treści ustawy adresatem powinności wynikających ze ślubowania: („Ślubuję uroczyście przy wykonywaniu powierzonych mi obowiązków sędziego Trybunału Konstytucyjnego służyć wiernie Narodowi, stać na straży Konstytucji, a powierzone mi obowiązki wypełniać bezstronnie i z najwyższą starannością.”).
Czytaj: Nowi sędziowie TK wybrani; problem może być z ich ślubowaniem>>
Prezydent nie ma kompetencji do oceny prawidłowości wyboru sędziego TK
Argumentacja profesora budowana jest na założeniu, że Prezydent RP, odbierając ślubowanie, pełni rolę „elementu równowagi instytucjonalnej pomiędzy władzami”, a nie jedynie konstytucyjnego notariusza. Z tego założenia wyprowadza daleko idący wniosek: że w sytuacji „poważnych wątpliwości co do prawidłowości aktu wyboru” prezydent może wstrzymać się z odebraniem ślubowania, a taka „powściągliwość” nie stanowi uzurpacji kompetencji. Teza ta budzi poważne zastrzeżenia z co najmniej trzech powodów.
Po pierwsze, Konstytucja nie wyposaża prezydenta w kompetencję do kontroli prawidłowości uchwał Sejmu o wyborze sędziów TK. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że Prezydent dysponuje swoistym prawem weta wobec decyzji personalnych Sejmu dotyczących składu TK i oczywiście godziłoby w zasady Podziału władz (art. 10), odrębności i niezależności sądownictwa (art. 173) oraz legalizmu (art. 7). Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 126 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Żadna norma konstytucyjna ani ustawowa nie przyznaje mu kompetencji do decydowaniu o odebraniu lub odmowy odebrania ślubowania, do oceny prawidłowości aktu wyboru dokonanego przez Sejm ani do badania konstytucyjności podstawy prawnej tego wyboru.
Po drugie, jeżeli procedury ustrojowe mają charakter zamknięty, to również kompetencje prezydenta w ramach tych procedur nie mogą być dowolnie rozszerzane w drodze wykładni. Ustawa mówi o „złożeniu ślubowania wobec prezydenta”, nie zaś o „odebraniu ślubowania przez prezydenta po uprzedniej ocenie prawidłowości wyboru”. Użyty czasownik „składa” (w odniesieniu do sędziego) przesądza, że to sędzia jest podmiotem czynnym, a prezydent pełni rolę odbiorcy oświadczenia – nie zaś organu weryfikującego. Rozszerzenie tej roli o kompetencję kontrolną jest dokładnie tym samym rodzajem „kreatywnej reinterpretacji”, którą autor zarzuca zwolennikom alternatywnych form ślubowania.
Czytaj: Sejm rusza z wyborem sędziów do TK, a wyroki nadal niepublikowane>>
Sejm podkreśla uchwałą konieczność zmian w Trybunale Konstytucyjnym>>
Jednostronność zarzutu abuzywnego konstytucjonalizmu
Z kolei jeśli chodzi o pojęcie abuzywnego konstytucjonalizmu to jest ono przez prof. Załuckiego stosowane wyłącznie w odniesieniu do koncepcji form ślubowania które odbiegałyby od dotychczas przyjętego zwyczaju, polegającego na zaproszeniu sędziego TK przez prezydenta do Pałacu Prezydenckiego i osobistego złożenia ślubowania (nota bene, taka forma też nie ma umocowania w przepisach prawa, bo to zwyczaj). Pomija natomiast całkowicie możliwość, że sam akt odmowy odebrania ślubowania, nieznany Konstytucji i niemający oparcia w żadnym przepisie kompetencyjnym, również może stanowić przejaw abuzywnego konstytucjonalizmu, i to w postaci być może jeszcze bardziej niebezpiecznej.
Fałszywa analogia
Mamy też podniesiony argument równi pochyłej - profesor sugeruje, że gdyby dopuszczono alternatywne formy ślubowania sędziów TK, to w przyszłości premier mógłby „ogłosić skład gabinetu jednym tweetem”. Przede wszystkim analogia ta pomija istotną różnicę strukturalną między obiema procedurami. Zaprzysiężenie członków Rady Ministrów (art. 154 ust. 2 Konstytucji) stanowi element znacznie szerszej procedury powoływania rządu, w której Prezydent odgrywa aktywną rolę na wielu etapach: desygnuje Prezesa Rady Ministrów, przyjmuje propozycję składu rządu i powołuje ministrów. Rola Prezydenta przy ślubowaniu sędziów TK jest zupełnie inna – Prezydent nie uczestniczy w procedurze wyboru, nie desygnuje kandydatów i nie ma wpływu na ich dobór. Jego udział ogranicza się do bycia biernym uczestnikiem czynności złożenia ślubowania.
Różnica ta jest kluczowa dla oceny charakteru prawnego obu aktów. W procedurze powoływania rządu Prezydent dysponuje realną kompetencją decyzyjną – np. w procedurze zasadniczej może odmówić powołania określonej osoby na Prezesa Rady Ministrów. W procedurze obejmowania urzędu przez sędziego TK takiej kompetencji decyzyjnej Konstytucja Prezydentowi nie przyznaje. Trudno więc snuć wnioskowanie z analogii w sytuacjach nieporównywalnych.
Tekst kończy się apelem o „elementarne zaufanie do instytucji państwa” i wezwaniem, by „poczekać na rozstrzygnięcie organu, któremu obowiązujące prawo wprost przyznało w tym zakresie kompetencję”. Apel ten, choć pozornie neutralny i umiarkowany, zawiera w istocie założenie przesądzające o meritum sporu: że Prezydent posiada kompetencję do podjęcia „rozstrzygnięcia”, a więc do odmowy odebrania ślubowania. W tej procedurze nie istnieje etap „podejmowania decyzji”, który mógłby uzasadniać oczekiwanie.
Błąd w identyfikacji źródła normy
Konstytucja nie reguluje procedury ślubowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego i w żaden sposób nie włącza prezydenta w procedurę wyboru sędziów TK.
Błąd ten prowadzi do wadliwego wniosku, że wykładnia przepisów ustawowych regulujących formę ślubowania podlega takim samym ograniczeniom jak wykładnia norm konstytucyjnych. W rzeczywistości jest odwrotnie: właśnie dlatego, że przepisy o ślubowaniu mają rangę ustawową, podlegają pełnemu instrumentarium wykładni – w tym wykładni systemowej i celowościowej, nastawionej na efektywność norm konstytucyjnych stojących wyżej w hierarchii.
I jeszcze jedna istotna kwestia. Prof. Załucki traktuje wszelkie odstępstwa od dotychczasowego, zwyczajowego modelu osobistego złożenia ślubowania w fizycznej obecności prezydenta jako przejaw abuzywnego konstytucjonalizmu. Chodzi jednak o coś zupełnie innego: o formę złożenia ślubowania, którego odbiorcą niezmiennie pozostaje Prezydent. Przykładowo: złożenie podpisanej roty ślubowania i przesłanie jej na ręce prezydenta. W takim wariancie ślubowanie jest składane „wobec prezydenta” – jest do niego skierowane, on jest jego adresatem – tyle że nie w formie ustnego oświadczenia w jego fizycznej obecności.
Rozróżnienie to wymaga uwzględnienia różnicy rangi norm regulujących tę procedurę. W przypadku normy ustawowej zastosowanie znajduje pełne instrumentarium wykładni, w tym wykładnia systemowa i celowościowa nastawiona na efektywność norm wyższego rzędu, przede wszystkim Konstytucji. Oznacza to, że jeśli wykładnia ściśle literalna przepisu ustawowego prowadzi do rezultatu, który uniemożliwia realizację normy konstytucyjnej – na przykład blokuje obsadzenie TK w sposób zgodny z wolą Sejmu wyrażoną w akcie wyboru – to istnieją poważne argumenty za odstąpieniem od takiej wykładni na rzecz interpretacji zapewniającej efektywność norm wyższego rzędu. Właśnie w tym kontekście należy rozważać znaczenie słowa „wobec” użytego w przepisach ustawowych: czy oznacza ono bezwzględny wymóg osobistego złożenia oświadczenia w fizycznej obecności Prezydenta, czy też dopuszcza interpretację funkcjonalną – jako wskazanie adresata ślubowania, bez przesądzania o konkretnej formie jego złożenia.
Sytuacja jest jednak zasadniczo odmienna w przypadku norm rangi konstytucyjnej. Konstytucja cechuje się autonomią pojęciową swoich terminów, a wobec braku norm wyższego rzędu – metody wykładni nastawione na ich ochronę nie mają zastosowania. Argumenty wywodzone z ustawowego użycia słowa „wobec" – choć w pełni uprawnione w odniesieniu do ślubowania sędziów TK – nie mogą być mechanicznie transponowane na normy konstytucyjne, takie jak przysięga prezydencka.
Rozróżnienie to podważa linię argumentacyjną, traktującą wszelkie koncepcje inne niż osobiste złożenie ślubowania przed prezydentem jako równoważne przejawy „improwizacji ustrojowej". Tymczasem koncepcja przesłania podpisanej roty na ręce prezydenta nie zmienia odbiorcy ślubowania i znajduje oparcie w standardowej wykładni systemowej i celowościowej normy ustawowej. Zrównanie jej z pomysłem ślubowania przed notariuszem czy marszałkiem Sejmu jest błędem kategorialnym.
