Prof. Załucki: Sędzia TK nie ślubuje przed kimkolwiek, bo są wymogi ustawowe i konstytucyjne
13 marca Sejm dokonał wyboru nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego; w dość osobliwym momencie konstytucyjnym, ponieważ sama podstawa prawna tego wyboru została zaskarżona do TK jako niezgodna z Konstytucją. Innymi słowy, procedura została uruchomiona w sytuacji, w której równolegle trwa spór o konstytucyjność przepisów stanowiących jej podstawę - piszę prof. dr hab. Mariusz Załucki, sędzia SN orzekający w Izbie Cywilnej.
Jest to więc jeden z tych momentów w życiu ustrojowym państwa, w których spór prawny miesza się z napięciem politycznym, a komentarze konstytucyjne zaczynają przypominać prognozy pogody: każdy coś przewiduje, ale nikt nie ma pewności, jaka będzie faktyczna temperatura instytucjonalna w najbliższych dniach.
Na tym tle pojawiła się presja kierowana w stronę Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, aby niezwłocznie odebrał ślubowanie od osób wybranych przez Sejm. W części wypowiedzi publicznych można odnieść wrażenie, że rola prezydenta w tej procedurze jest przedstawiana jako czysto ceremonialna – sprowadzona do technicznego potwierdzenia decyzji Sejmu. Taka wizja zakłada w istocie, że głowa państwa pełni funkcję swoistego konstytucyjnego notariusza, którego zadaniem jest jedynie formalne „poświadczenie” czynności dokonanej przez inną władzę. Problem polega na tym, że Konstytucja nie zna instytucji prezydenta-notariusza. Prezydent jest odrębnym organem władzy publicznej, którego kompetencje i obowiązki nie ograniczają się do wykonywania czynności technicznych. W wielu procedurach ustrojowych pełni on rolę elementu równowagi instytucjonalnej pomiędzy władzami. Złożenie ślubowania przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego przed prezydentem nie jest więc jedynie symboliczną ceremonią, lecz elementem procedury prowadzącej do objęcia urzędu.
Czytaj: Nowi sędziowie TK wybrani; problem może być z ich ślubowaniem>>
Co jeśli pojawią się poważne wątpliwości?
Nie oznacza to oczywiście, że odebranie ślubowania musi mieć charakter całkowicie automatyczny, niezależny od okoliczności towarzyszących samemu wyborowi. W praktyce ustrojowej dopuszcza się sytuacje, w których pojawiają się poważne wątpliwości co do prawidłowości aktu wyboru dokonanego przez Sejm. Dotyczyć to może na przykład oczywistego naruszenia procedury wyborczej, powołania osoby na miejsce już obsadzone albo innych okoliczności wskazujących, że wybór może być dotknięty wadą konstytucyjną. W takich sytuacjach powściągliwość w przyjęciu ślubowania nie jest przejawem uzurpacji kompetencji – jak to się niektórzy starają sugerować - lecz reakcją na problem dotyczący zgodności całej procedury z Konstytucją.
Warto przy tym zauważyć, że obecna debata ma w dużej mierze charakter spekulatywny. Nie wiadomo bowiem, jaką decyzję podejmie prezydent. Możliwe jest zarówno odebranie ślubowania od osób wybranych przez Sejm (jeżeli nie podzieli istniejących wątpliwości), jak i wstrzymanie się z tą czynnością do czasu wyjaśnienia dylematów dotyczących podstawy prawnej wyboru. Mimo to znaczna część komentarzy publicznych zdaje się zakładać z góry określony scenariusz i konstruować wokół niego kolejne teorie prawne.
W tym właśnie kontekście zaczęły pojawiać się pomysły alternatywnych form złożenia ślubowania. Jedna z bardziej oryginalnych koncepcji, zasłyszana przed dekadą i ciągle przypominana, zakłada możliwość dokonania tej czynności przed notariuszem. Pomysł ten ma niewątpliwie walor kreatywności, ale trudno wskazać przepis prawa, który przyznawałby notariuszowi kompetencję do przyjmowania konstytucyjnych ślubowań organów państwa (oświadczeń o charakterze ustrojowym). Notariusz sporządza akty notarialne, poświadcza podpisy i daty okazania dokumentów, ale nie jest organem ustrojowym uczestniczącym w procedurach konstytucyjnych. Gdyby jednak przyjąć tę logikę, można by w zasadzie uznać, że w razie trudności z udziałem właściwego organu państwa każdą procedurę konstytucyjną można przenieść do kancelarii notarialnej.
Czytaj: Sejm rusza z wyborem sędziów do TK, a wyroki nadal niepublikowane>>
Sejm podkreśla uchwałą konieczność zmian w Trybunale Konstytucyjnym>>
Ślubowanie przed marszałkiem Sejmu? Ani Konstytucja, ani ustawa tego nie przewidują
Nieco poważniej brzmi – przynajmniej na papierze bądź w telewizji - propozycja złożenia ślubowania przed marszałkiem Sejmu albo przed Zgromadzeniem Narodowym. Również w tym przypadku problem pozostaje jednak identyczny: Konstytucja i ustawy regulujące procedurę objęcia urzędu sędziego Trybunału Konstytucyjnego nie przewidują takiej możliwości. Procedury ustrojowe mają charakter zamknięty – określają nie tylko samą czynność, lecz także organ właściwy do jej dokonania. Nie można więc zastąpić wskazanego organu innym tylko dlatego, że jest to wygodne albo politycznie atrakcyjne.
Jeszcze bardziej metaforyczny charakter ma nakreślony ostatnio argument, że ślubowanie składane jest w istocie „przed Narodem”, a zatem jego adresata można zastąpić dowolnym organem państwa reprezentującym suwerena. W tej koncepcji problem polega na tym, że Konstytucja – choć niewątpliwie odwołuje się do idei suwerenności narodu – nie konstruuje procedur ustrojowych w oparciu o metafory. W prawie konstytucyjnym znaczenie ma to, jaki organ został wskazany jako uczestnik danej procedury. „Naród” nie jest w tym sensie organem przyjmującym ślubowania, podobnie jak nie podpisuje ustaw ani nie powołuje ambasadorów.Wszystkie te propozycje łączy wspólna cecha: próbują zastąpić konkretną procedurę konstytucyjną rozwiązaniami improwizowanymi. Właśnie dlatego można je traktować jako przejaw zjawiska określanego mianem abuzywnego konstytucjonalizmu – praktyki polegającej na instrumentalnym reinterpretowaniu norm ustrojowych w taki sposób, aby ominąć istniejące mechanizmy instytucjonalne. Szczególnie problematyczne jest to, gdy podobne koncepcje pojawiają się w wypowiedziach osób pełniących najwyższe funkcje publiczne, w tym członków Rady Ministrów. Organy władzy wykonawczej współkształtują bowiem standard kultury konstytucyjnej państwa, a publiczne sugerowanie możliwości zastępowania procedur konstytucyjnych rozwiązaniami ad hoc nie sprzyja stabilności instytucjonalnej.
Z prawnego punktu widzenia warto przypomnieć, że sam wybór dokonany przez Sejm nie oznacza jeszcze objęcia urzędu sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 grudnia 2015 r. w sprawie K 34/15 wskazał wyraźnie, że dopiero złożenie ślubowania umożliwia rozpoczęcie wykonywania mandatu. Osoba wybrana przez Sejm nie uczestniczy więc w składach orzekających, nie wykonuje kompetencji sędziego TK i pozostaje jedynie osobą wybraną, lecz nieurzędującą. Co więcej, z praktycznego punktu widzenia status ten niewiele zmienia w jej sytuacji zawodowej. Aby objąć urząd sędziego Trybunału Konstytucyjnego, konieczne jest bowiem zrzeczenie się wielu dotychczasowych funkcji. Przykładowo sędzia sądu powszechnego musi złożyć swój urząd sędziowski, adwokat musi zostać skreślony z listy adwokatów, a radca prawny z listy radców prawnych. Dopiero po dokonaniu tych czynności możliwe jest faktyczne objęcie stanowiska w Trybunale. Do czasu złożenia ślubowania osoby wybrane przez Sejm pozostają więc w dość szczególnej sytuacji: formalnie wybrane, lecz bez kompetencji sędziego TK i bez zmiany dotychczasowego statusu zawodowego.
Premier tweetem ogłosi skład gabinetu?
Na tle tych sporów można wręcz odnieść wrażenie, że w całej układance brakuje już tylko jednego elementu. Skoro pojawiają się koncepcje notarialnego ślubowania i zastępowania organów konstytucyjnych metaforycznym „narodem”, to można się spodziewać, że wkrótce pojawi się również szybki wniosek do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej albo do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Być może dowiemy się wtedy, że nieodebranie ślubowania narusza traktaty europejskie albo prawa człowieka, a sam akt ślubowania przed Prezydentem jest zbędnym elementem procedury, który – dla dobra integracji europejskiej – należałoby po prostu pominąć jako nieposiadający charakteru „tożsamości konstytucyjnej”.
A skoro już zaczniemy eliminować „zbędne” elementy konstytucyjnych procedur, trudno znaleźć przekonujący powód, aby na tym poprzestać. W przyszłości można będzie przecież równie dobrze uznać, że ślubowanie członków Rady Ministrów przed prezydentem również ma charakter czysto ceremonialny i w istocie niepotrzebnie wydłuża proces powoływania rządu. Wtedy premier mógłby po prostu ogłosić skład gabinetu jednym tweetem, ministrowie symbolicznie w ten sposób „ślubować narodowi”, a konstytucyjny etap zaprzysiężenia uznać za relikt formalizmu. Problem polega tylko na tym, że konstytucje zwykle zaczynają tracić znaczenie właśnie w ten sposób: nie przez spektakularne złamanie przepisów, lecz przez stopniowe uznawanie kolejnych procedur za zbędne drobiazgi. A gdy już wszyscy przyzwyczają się, że można je pominąć, okazuje się, że z całej architektury ustrojowej pozostała jedynie dekoracja – i bardzo wiele kreatywnych pomysłów na to, kto tym razem powinien pełnić rolę notariusza państwa.
Dlatego zamiast spekulować o hipotetycznych scenariuszach związanych ze złożeniem ślubowania, być może rozsądniej byłoby poczekać na rozstrzygnięcie organu, któremu obowiązujące prawo wprost przyznało w tym zakresie kompetencję. Tego właśnie – jak można sądzić – wymaga elementarne zaufanie do instytucji państwa, stanowiące jeden z warunków budowania stabilnej demokracji. Organizowanie wokół tej sprawy kolejnych ustrojowych igrzysk trudno uznać za szczególnie roztropne rozwiązanie. Jeżeli natomiast Pan Prezydent zdecydowałby się nie odebrać ślubowania od osób wybranych przez Sejm, należałoby przyjąć, że czyni to kierując się poważnymi zastrzeżeniami natury konstytucyjnej – jako organ wyłoniony w wyborach powszechnych, sprawujący swój urząd w imieniu Narodu i zobowiązany do stania na straży Konstytucji. W obecnym układzie ustrojowym – choć przez niektórych zapewne niepożądanym – jest to bowiem decyzja należąca właśnie do Pana Prezydenta.
