Dr Szydzik: Zmodyfikowana skarga konstytucyjna mogłaby zastąpić skargę nadzwyczajną
Skarga nadzwyczajna jest raczej nie do utrzymania jako element szerszych, kontrowersyjnych reform wymiaru sprawiedliwości, wobec których są poważne zarzuty natury konstytucyjnej – twierdzi dr Aleksandra Szydzik z Uniwersytetu Gdańskiego, autorka pierwszego kompleksowego opracowania na ten temat. Ale uznając pewne zalety tej instytucji, sugeruje rozwiązanie od dawna postulowane w doktrynie prawa konstytucyjnego, zakładające poszerzenie zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej w taki sposób, aby obejmowała również kontrolę konstytucyjności orzeczeń sądowych.
Krzysztof Sobczak: W wydanej niedawno książce pt. „Skarga nadzwyczajna jako środek kontroli konstytucyjności sądowego stosowania prawa” już we wstępie przypomina Pani, że wprowadzenie skargi nadzwyczajnej do polskiego porządku prawnego od początku spotykało się z krytyką doktryny prawa konstytucyjnego i procesowego. Czy po ośmiu latach stosowania tej instytucji są podstawy do zweryfikowania tej opinii?
Aleksandra Szydzik: Do pewnego stopnia rzeczywiście istnieją podstawy do zweryfikowania tej opinii, chociaż takiej ocenie musi towarzyszyć istotne zastrzeżenie – skarga nadzwyczajna pozostaje instytucją wadliwą i wymagającą zasadniczej reformy, zwłaszcza po wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce. Nie zmienia to jednak faktu, że w praktyce okazała się pomocna w niektórych sprawach obywateli, których konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone wskutek wydania niekonstytucyjnych orzeczeń sądowych.
Czytaj: Strasburg: Odroczenie wykonania wyroku Wałęsa przeciwko Polsce>>
Skarga nadzwyczajna do likwidacji, ale trochę z niej zostanie>>
W deklarowanych założeniach ustawodawcy skarga nadzwyczajna miała uzupełniać lukę w systemie ochrony konstytucyjnych praw i wolności oraz odpowiadać na postulaty dotyczące reformy skargi konstytucyjnej. W doktrynie prawa konstytucyjnego od lat zwraca się uwagę na konieczność poszerzenia ochrony skargowej jednostki poprzez umożliwienie jej kwestionowania również aktów stosowania prawa. Chodzi o sytuacje, w których orzeczenie sądowe narusza Konstytucję RP, mimo że wydano je na podstawie przepisów prawa formalnie z nią zgodnych. To w tej sferze dochodzi do naruszeń konstytucyjnych praw i wolności, które z uwagi na ograniczony zakres zastosowania skargi konstytucyjnej (jest to skarga na przepis, a nie na orzeczenie) nie mogą zostać poddane kontroli. Nie można jednak pomijać szerszego kontekstu jej wprowadzenia do polskiego porządku prawnego. Skarga nadzwyczajna była elementem szerszych, kontrowersyjnych reform wymiaru sprawiedliwości, wobec których formułowano poważne zarzuty natury konstytucyjnej. Co więcej, praktyka stosowania tej instytucji przez Prokuratora Generalnego w latach 2018–2023 budzi uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistych motywów, jakie stały za tą instytucją. Wbrew deklarowanym celom mogła ona służyć nie tyle ochronie konstytucyjnych praw i wolności, ile ingerowaniu w prawomocne orzeczenia sądowe w sposób zbieżny z polityką władzy rządzącej.
Sprawdź książkę: Skarga nadzwyczajna jako środek kontroli konstytucyjności sądowego stosowania prawa>>
Pracujące obecnie komisje kodyfikacyjne, prawa karnego i cywilnego, wspólnie zaapelowały o likwidację skargi nadzwyczajnej. Oceniły, że stanowi ona nieuzasadniony wyjątek od koncepcji prawomocności orzeczeń w jej negatywnym i pozytywnym ujęciu oraz, że instytucja ta nie została systemowo powiązana z pozostałymi środkami prawnymi służącymi kwestionowaniu prawomocnych orzeczeń znanymi procedurze cywilnej i karnej. Czy podniesione przez nie argumenty są uzasadnione?
Tak, ponieważ w polskim systemie prawnym mamy już i tak rozbudowany system nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Warto jednak podkreślić, że chociaż komisje kodyfikacyjne zasadniczo rekomendują likwidację skargi nadzwyczajnej, to jednak zwracają uwagę na potrzebę zastąpienia jej innym środkiem prawnym, ukierunkowanym na kontrolę konstytucyjności sądowego stosowania prawa.
Czytaj: Komisja Kodyfikacyjna za likwidacją dwóch Izb SN i skargi nadzwyczajnej>>
Skarga nadzwyczajna zostaje, izba kontroli – do likwidacji>>
W tym kontekście trzeba mieć na względzie, że jeszcze przed wprowadzeniem skargi nadzwyczajnej do polskiego porządku prawnego istniała możliwość kontroli konstytucyjności prawomocnych orzeczeń sądowych za pośrednictwem nadzwyczajnych środków zaskarżenia, znanych procedurze cywilnej i karnej. Różnica pomiędzy nimi a skargą nadzwyczajną polega jednak na tym, że o ile w przypadku skargi nadzwyczajnej kontrola konstytucyjności orzeczenia sądowego jest nadrzędnym celem funkcjonowania tego środka prawnego, co wynika z przyjętych wzorców kontroli, o tyle w przypadku innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia kontrola konstytucyjności orzeczenia sądowego jest jedynie celem pobocznym, wynikającym z generalnych uwarunkowań systemu prawnego, do jakich należy zaliczyć hierarchiczną budowę systemu źródeł prawa oraz najwyższą moc prawną konstytucji w tym systemie. W związku z tym, można powiedzieć, że skarga nadzwyczajna jest środkiem celowym, analogicznym w pewnym sensie do skargi konstytucyjnej, tylko ukierunkowanym na kontrolę konstytucyjności prawa na innej płaszczyźnie jego funkcjonowania.
Obok krytyki skargi nadzwyczajnej pojawiały się też argumenty o jej przydatności w pewnych sytuacjach. Np. Adam Bodnar, jako rzecznik praw obywatelskich na etapie projektowania tych przepisów krytykował je, ale jednocześnie zapowiadał korzystanie z nich, jako często jedynej metody naprawienia błędu w wymiarze sprawiedliwości. I zarówno on, jak i jego następca wielokrotnie to robili. Czy ta „użyteczność” skargi nadzwyczajnej potwierdziła się?
W niektórych sytuacjach rzeczywiście okazało się, że skarga nadzwyczajna jest jedynym środkiem prawnym pozwalającym naprawić oczywisty błąd sądu i wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie dotknięte poważnymi wadami. Znamiennym przykładem są chociażby podwójne postanowienia spadkowe, stwierdzające nabycie tego samego spadku przez różnych spadkobierców czy też sprawy, w których wydano nakazy zapłaty nieproporcjonalnie wysokich świadczeń pieniężnych bez uprzedniego wysłuchania dłużnika.
Czytaj: Bodnar: Skarga nadzwyczajna czasem pożyteczna>>
Problem ze skargą nadzwyczajną polega na tym, że równocześnie ta sama konstrukcja, która pozwala chronić prawa i wolności obywateli, stwarza również możliwość nadużywania władzy do celów politycznych, co pokazuje praktyka stosowania tej instytucji przez Prokuratora Generalnego. Dlatego kluczowe znaczenie ma to, jakie podmioty są uprawnione do wnoszenia skargi nadzwyczajnej i w jaki sposób korzystają z tej kompetencji. To właśnie one są realnym gwarantem, że skarga nadzwyczajna będzie używana zgodnie z jej celem, a nie instrumentalnie. W tym zakresie potrzebne są zmiany.
Jest taka opinia, że wprowadzenie skargi nadzwyczajnej zaburzyło system nadzwyczajnych środków zaskarżenia, a także doprowadziło do dużego zamieszania w orzecznictwie Sądu Najwyższego, do jakiego doszło w ciągu kilku lat rozpatrywania skarg nadzwyczajnych i działania Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. To cena do przyjęcia za te wspomniane korzyści społeczne?
Zamieszanie w orzecznictwie Sądu Najwyższego wynika bardziej z problemów związanych ze statusem sędziów w nim zasiadających, aniżeli z wprowadzenia skargi nadzwyczajnej. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, której powierzono wyłączną kompetencję do rozpoznawania skarg nadzwyczajnych, składa się wyłącznie z sędziów powołanych przez nieprawidłowo ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa. W konsekwencji, Izba ta nie ma atrybutów niezawisłego i bezstronnego sądu, co potwierdza orzecznictwo krajowe oraz międzynarodowe. Można wręcz powiedzieć, że – ze względu na okoliczności natury polityczno-ustrojowej – mamy do czynienia z organem, którego nie sposób uznać za sąd, mimo faktycznego wyposażenia go w narzędzia umożliwiające sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i kształtowanie sytuacji prawnej obywateli. Taki stan rzeczy bezpośrednio wpływa na orzeczenia wydawane w tej Izbie, ponieważ ich byt prawny jest w różny sposób kwestionowany – począwszy od uznawania orzeczeń za istniejące, ale wadliwe, a przez to podlegające wzruszeniu; poprzez uznawanie orzeczeń za nieistniejące (sententia non existens); aż po odmawianie przyznania czynności procesowej charakteru orzeczenia sądowego. Niezależnie od przyjętej formuły, orzeczenia wydawane przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, również w postępowaniu inicjowanym skargą nadzwyczajną, nie są uznawane w obrocie prawnym albo są uznawane za wadliwe, co wiąże się z możliwością ich podważenia w przyszłości, a w konsekwencji niweczy ochronę gwarantowaną przez instytucję skargi nadzwyczajnej.
Czytaj: Prof. Romańska: Skarga nadzwyczajna nie do obrony, skarga kasacyjna wystarczy>>
Jedną z najważniejszych wartości w państwie prawa jest stabilność rozstrzygnięć sądów, a skarga nadzwyczajna w swym założeniu stawia tę pewność pod znakiem zapytania. Da się pogodzić te dwie wartości, czyli stabilność orzeczeń z możliwością weryfikacji orzeczeń naruszających standardy praworządności?
W funkcjonowanie skargi nadzwyczajnej immanentnie wpisany jest problem konfliktu konstytucyjnych wartości – z jednej strony sprawiedliwości, utożsamianej z prawidłowością orzeczeń sądowych, a z drugiej strony pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, związanego ze stabilnością orzeczeń sądowych. Sąd Najwyższy, rozpoznając skargi nadzwyczajne, powinien każdorazowo rozstrzygać wspomniany konflikt wartości poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i rozważenie, czy w danym przypadku uchylenie zaskarżonego orzeczenia będzie proporcjonalne i adekwatne względem ochrony wynikającej ze stanu powagi rzeczy osądzonej. Wątpliwe jest jednak to, czy sama zasada proporcjonalności może stanowić dostateczne zabezpieczenie stabilności orzeczeń, tym bardziej, że Sąd Najwyższy został wyposażony w szeroki zakres dyskrecjonalności co do możliwości uwzględnienia skargi nadzwyczajnej.
Warto jednak zauważyć, że wspominany konflikt wartości nie dotyczy wyłącznie skargi nadzwyczajnej, lecz każdego nadzwyczajnego środka zaskarżenia, który umożliwia podważenie prawomocnego orzeczenia sądowego. Nie jest to więc wada skargi nadzwyczajnej, lecz raczej uniwersalna konsekwencja funkcjonowania w polskim porządku prawnym nadzwyczajnych środków zaskarżenia. W tym kontekście warto postawić pytanie, czy przy już i tak rozbudowanym katalogu nadzwyczajnych środków zaskarżenia konieczne było tworzenie kolejnego środka prawnego, czy też bardziej racjonalne byłoby rozszerzenie zakresu jednego z istniejących środków prawnych. W mojej ocenie to drugie rozwiązanie byłoby bardziej uzasadnione.
W obecnej debacie nad zmianami w prawie cywilnym i karnym likwidacja skargi nadzwyczajnej wydaje się przesądzona, ale jednocześnie mówi się o takim zreformowaniu systemu nadzwyczajnych środków zaskarżenia, by utrzymać niektóre z dobrych stron tej instytucji. Ma to sens? Da się to dobrze zrobić?
Teoretycznie można wskazać trzy potencjalne kierunki zmian. Pierwszy wiąże się z potrzebą zasadniczej reformy skargi nadzwyczajnej w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawa oraz wytycznym wynikającym z orzecznictwa międzynarodowego, zwłaszcza wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce.
Druga możliwość to likwidacja skargi nadzwyczajnej i zastąpienie jej innym środkiem prawnym, ukierunkowanym na kontrolę konstytucyjności orzeczeń sądowych. Takie rozwiązanie rekomenduje Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, działająca przy Ministrze Sprawiedliwości. Trzecie rozwiązanie, moim zdaniem najbardziej racjonalne i od dawna postulowane w doktrynie prawa konstytucyjnego, zakłada poszerzenie zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej w taki sposób, aby obejmowała ona również kontrolę konstytucyjności orzeczeń sądowych, na wzór rozwiązań funkcjonujących w Niemczech czy Hiszpanii. Jest to rozwiązanie znane, sprawdzone i umożliwiające korzystanie z doświadczeń innych państw. Wymagałoby jednak zmiany Konstytucji RP, a więc ponadpartyjnego porozumienia politycznego, co w aktualnych realiach wydaje się trudne do osiągnięcia.
Nawet gdyby do takiego porozumienia doszło, to prawidłowe funkcjonowanie skargi konstytucyjnej wymagałoby rozwiązania problemu Trybunału Konstytucyjnego bądź przekazania kompetencji do rozpoznawania spraw inicjowanych tą skargą innemu organowi władzy sądowniczej. Pokazuje to, że wymiar sprawiedliwości jest systemem naczyń połączonych, który dziś potrzebuje całościowych i spójnych rozwiązań, a nie jedynie fragmentarycznych reform.
