Patrycja Rojek-Socha: Na jakim etapie są aktualnie prace nad nowym Prawem o prokuraturze?

Prof. Karolina Kremens: Projekt ustawy Prawo o ustroju Prokuratury został już formalnie przyjęty przez zespół problemowy ds. Prokuratury, któremu mam przyjemność i zaszczyt przewodniczyć i na początku listopada został skierowany do prac plenarnych Komisji Kodyfikacyjnej. Jestem przekonana, że szanse na jego przyjęcie są bardzo duże, większość założeń została przez nas plenarnie już wcześniej przedyskutowana na różnych etapach (po raz pierwszy rok temu zaraz po utworzeniu zespołu) i w zakresie podstawowych kwestii nie ma między członkami Komisji sporu. Oczywiście, jak zawsze, diabeł tkwi w szczegółach i nad nimi będziemy w najbliższych tygodniach debatować. Nie widzę jednak najmniejszych zagrożeń związanych z tym, żeby projekt miał nie zostać przyjęty przez Komisję, natomiast wymaga to jeszcze czasu.

Czytaj: Spłaszczenie w prokuraturze nie bez spłaszczenia w sądach>>

Czy projekt idzie w kierunku spłaszczenia struktury prokuratury - o prokuratury regionalne i ujednolicenia statusu prokuratorów?

Tak jak wielokrotnie przy różnych okazjach wskazywaliśmy, idziemy w projekcie zarówno w kierunku modyfikacji struktury prokuratury, jak i ujednolicenia statusu prokuratorek i prokuratorów. Takie założenia przedstawiliśmy ponad rok temu na spotkaniu plenarnym Komisji i nie wzbudziło to zastrzeżeń. W dalszym ciągu podtrzymujemy tę koncepcję. Mówiliśmy szerzej o szczegółach tych rozwiązań, a także o argumentacji stojącej za nimi, zarówno na konferencjach w Warszawie w marcu 2025 r., jak i w Krakowie w maju 2025 r. Także w październikowym numerze "Państwa i Prawa" ukazał się artykuł autorstwa części zespołu problemowego, nawiązujący do tych kwestii. Jesteśmy więc stabilni i konsekwentni w opowiadaniu się za tymi rozwiązaniami. 

Czy ewentualne spłaszczenie pociągnie za sobą zmiany w zakresie prokuratur okręgowych - np. ich liczby?

Nie wszystkie spośród wskazanych kwestii formalnie należą do materii ustawowej – chociażby liczba prokuratur okręgowych. Jesteśmy zwolennikami takiego rozwiązania, w którym w Polsce powinny funkcjonować duże, efektywne jednostki prokuratury, także na poziomie prokuratur rejonowych. Wymagać to będzie jednak decyzji i aktywności Prokuratora Generalnego. Gdy chodzi natomiast o przestępczość, szczególnie krytyczną, nastawioną na bezpieczeństwo państwa, to im dedykujemy Departament Bezpieczeństwa Państwa w miejsce zreformowanych wydziałów ds. przestępczości zorganizowanej Prokuratury Krajowej. Proponujemy przemodelowanie zarówno struktury tych komórek na poziomie Prokuratury Generalnej, jak i zmianę ich właściwości tak, aby były w stanie sprostać wyzwaniom obecnej rzeczywistości. Uważamy, że działania śledcze i oskarżycielskie, dotyczące przestępczości godzącej bezpośrednio w interesy państwa, muszą być prowadzone i koordynowane na poziomie centralnym.

 

Czy członkowie zespołu będą postulować tożsame rozwiązania (spłaszczenie) w zakresie struktury sądów?

Ta dyskusja jeszcze przed nami. Natomiast propozycja ta była dyskutowana w zespole podczas prac nad projektem ustawy Prawo o ustroju Prokuratury i jest to jeden z tematów do poważnego przemyślenia. Należy jednak podkreślić, że nie jest to warunek konieczny dla wprowadzenia zmienionej struktury prokuratury. Postulujemy jednocześnie, aby w ustawie prokuratorskiej znalazł się taki przepis, który wprost reguluje, że prokuratorkom i prokuratorom zapewnia się warunki pełnienia służby oraz wynagrodzenia równe do warunków pełnienia służby oraz wynagrodzenia sędziów sądów powszechnych. Takiej regulacji dotychczas nie było, a wydaje się, że jest ona konieczna dla przecięcia wszystkich sporów i dyskusji na tym tle. Oczywiście można rozważać model odmienny, w którym status sędziów i prokuratorek oraz prokuratorów byłby rozerwany i w którym powołanie na stanowisko sędziego stanowiłoby pewne ukoronowanie kariery prawniczej, co wówczas musiałoby się to wiązać ze zróżnicowaniem obu zawodów. Natomiast obecnie taka dyskusja, wobec równoległego szkolenia kandydatek i kandydatów do obu zawodów i ich paralelności nie ma miejsca. Dopóki utrzymujemy ten stan rzeczy, oba zawody co do statusu i wynagrodzenia oraz warunków pełnienia służby pozostawać muszą jako równe.

Czytaj: Struktura prokuratury do spłaszczenia? Spór w samej prokuraturze>>

Co dla prokuratorów będzie oznaczać wprowadzenie jednolitego statusu prokuratora, czy projekt przewiduje jakieś rozwiązania osłonowe, dotyczące np. pensji tych, którzy obecnie są w prokuraturach wyższego rzędu?

Nasza propozycja zawiera szereg bardzo szczegółowych uregulowań, dotyczących przede wszystkim awansowej procedury konkursowej, zabezpieczenia niezależności prokuratorskiej ograniczającego przenoszenie poszczególnych prokuratorek i prokuratorów pomiędzy jednostkami. Kwestie, o które pani pyta, dotyczą przepisów wprowadzających do ustawy, które będą zależne od tego, jaki ostatecznie przyjmie kształt sam projekt ustawy po jej przyjęciu przez Komisję Kodyfikacyjną. W tym momencie mogę jedynie powiedzieć, że nie zamierzamy nikogo dyskryminować, ani tym bardziej wykorzystywać wprowadzenia jednolitego statusu prokuratora jako quasi-kary. Jednolity status ma służyć wyrównaniu niesprawiedliwości między prokuratorami oraz ujednolicić i uczynić bardziej transparentnymi zasady ich kariery.

A czy w projekcie znalazła się propozycja ocen okresowych, a jeśli tak, to jak miałoby to zostać rozwiązane?

Proponujemy odejście od koncepcji ocen okresowych na rzecz ewaluacji pracy prokuratorek prokuratorów, która stanowiłaby mechanizm pozwalający na uwzględnianie go w toku konkursów awansowych. Należy pamiętać jednocześnie, że budując niezależność prokuratorek i prokuratorów musi ona pozostawać połączona z ich odpowiedzialnością za podejmowane decyzje, a sam mechanizm odpowiedzialności dyscyplinarnej, który wszak powinien być ostateczną formą reakcji na ich działania, nie spełnia tej funkcji. Projekt zawiera więc mechanizm ewaluacji uproszczonej, odnoszącej się do sprawności i efektywności (w oparciu o kryteria jakościowe i ilościowe) wykonywania obowiązków służbowych prowadzonych w jednostce, w której prokuratorka bądź prokurator są zatrudnieni, oczywiście z uwzględnieniem specyfiki stanowiska, które zajmuje, oraz powierzonych jej czy jemu zadań. Planujemy też w przypadku negatywnych wyników ewaluacji uproszczonych przeprowadzenie bardziej dogłębnych ewaluacji kompleksowych. Z naszej perspektywy najistotniejsze jest to, aby wyniki ewaluacji uproszczonych miały znaczenie dla postępowań awansowych i aby nie były wyłącznie mechanizmem weryfikacji wielowymiarowej prawidłowości działań prokuratorki bądź prokuratora, ale miały realny wpływ na ich ścieżkę rozwoju. Wydaje się, że ten balans udało nam się w przedstawionej propozycji zachować.

 

Co zmieni się w zakresie dyscyplinarek?

Postępowaniom dyscyplinarnym przyjrzeliśmy się szczególnie mocno, bo mamy świadomość, jak bardzo obecnie są dysfunkcjonalne, co dotyczy zresztą nie tylko postępowań prokuratorskich. W tym celu w ramach zespołu utworzona została specjalna grupa robocza złożona z prokuratorów Michała Gabriela-Węglowskiego, Jarosława Onyszczuka oraz Roberta Kmieciaka, który zresztą świeżo doktoryzował się właśnie z tej problematyki. Wiele godzin spędzili oni na tworzeniu takiej struktury, która byłaby funkcjonalna, szybsza i efektywnie działająca. Ta materia poddawana była wielokrotnym analizom i modyfikacjom. Jestem przekonana, że jest to jedna z lepszych części projektu, może nie idealna, bo to po prostu niemożliwe, ale jest to naprawdę dobra regulacja. Osobiście szczególnie walczyłam o to, aby uprawnienia obwinionego przysługiwały danej prokuratorce czy prokuratorowi od chwili wszczęcia postępowania wyjaśniającego, tak aby zapewnić możliwość efektywnej ochrony wobec, jakby nie było, bardzo represyjnego mechanizmu, czego do tej pory brakowało. Dokonaliśmy także daleko idących zmian w katalogu kar dyscyplinarnych, a także w określeniu definicji deliktów dyscyplinarnych.

Czy w Pani ocenie prokuratorzy powinni mieć zapisane gwarancje (podobnie jak sędziowie) w Konstytucji?

Wielokrotnie wskazywałam, że kwestia obecności prokuratury w Konstytucji nie jest warunkiem koniecznym dla zagwarantowania czegokolwiek. Natomiast biorąc pod uwagę argumenty historyczne, swobodę, z jaką dokonuje się w ostatnich 30. latach korekt, niekiedy bardzo głębokich, w fundamentach funkcjonowania tej instytucji – czego przykładem bez wątpienia jest pozycja Prokuratora Generalnego - nie mam wątpliwości, że wpisanie prokuratury do Konstytucji powinno mieć w Polsce miejsce. Dyskusja ta wydaje się jednak w tym momencie bezprzedmiotowa, nie ma przestrzeni politycznej na dokonywanie zgodnych zmian w ustawie zasadniczej, ani w tym, ani w jakimkolwiek innym zakresie. Tym samym nie chciałabym, aby ta debata przesłaniała w jakikolwiek sposób cel, jakim jest natychmiastowa potrzeba dokonania zmian w funkcjonowaniu prokuratury, zmian opierających się po pierwsze na zapewnieniu tej instytucji niezależności zewnętrznej poprzez rozdzielenie stanowisk prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, po drugie - na zwiększeniu niezależności wewnętrznej prokuratorek i prokuratorów w powiązaniu z daleko idącą odpowiedzialnością indywidualną za podejmowane decyzje i bez rozmywania jej pomiędzy prokuratorki i prokuratorów prowadzących postępowanie oraz tych, którzy ich nadzorują.

Zapowiadano, że nowa ustawa będzie zawierać też zmiany zwiększające decyzyjność prokuratorów i zmniejszające nadzór nad nimi. Co zaproponowali Państwo w przygotowanym projekcie?

To jest szalenie ważny punkt naszej propozycji, jeżeli nie najważniejszy. Poświęciliśmy mu mnóstwo czasu i kwestie związane z niezależnością prokuratorską wręcz wyciągamy przed nawias, podnosząc tę niezależność do rangi zasady, a regulacje szczegółowe w tym zakresie właściwie otwierają nasz projekt. Jesteśmy zdecydowanymi zwolennikami tego, aby zlikwidować formalny nadzór prokuratorski prokuratur wyższego szczebla (jaki obecnie sprawuje okręg wobec rejonu i region wobec okręgu). To jednocześnie współgra z koncepcją likwidacji prokuratur regionalnych, gdyż w braku kontroli instancyjnej wewnątrz prokuratury nie jest konieczny aż tak rozbudowany aparat trzeciego poziomu. Mamy oczywiście świadomość, że zdarza się, aby ten nadzór miał niekiedy charakter pozytywny, twórczy i dostarczał dodatkowej pomocy prowadzącemu postępowanie. Natomiast wiemy, że nie jest to regułą. Wzmacniając niezależność musimy wzmocnić odpowiedzialność prokuratorów za podejmowane decyzje, a nie rozmywać ją pomiędzy poziomami i dziesiątkami osób nadzorujących. Stąd postulujemy likwidację nadzoru w jednostkach wyższego szczebla oraz likwidację przedłużeń śledztw i dochodzeń w znanej dotychczas procesowo formie oraz zastąpienie jej wewnętrzną kontrolą szefa jednostki na wzór tego, jak ma to miejsce w innych porządkach krajowych w ramach UE. Należy wskazać, że jeśli chodzi o przedłużanie śledztw i dochodzeń, to jesteśmy ewenementem na skalę europejską, o czym przekonali się nasze delegowane prokuratorki i delegowani prokuratorzy europejscy, bo jest to instytucja, która szczególnie utrudnia im pracę i bieżące funkcjonowanie. Jesteśmy przekonani, że instancyjny nadzór sądowy tam, gdzie jest on konieczny, oraz nadzór nad sprawnością (ale nie treścią) toczącego się postępowania przez szefa jednostki, w której postępowanie jest prowadzone, są pożądaną i konieczną, jednocześnie wystarczającą zmianą. Oczywiście są to reformy, które należy wprowadzić symultanicznie wraz ze zmianami proceduralnymi w kodeksie postępowania karnego i likwidacją pojęcia prokuratora nadrzędnego w ustawie karnoprocesowej. Jestem przekonana, że nie ma idealnych rozwiązań i że nasz projekt też nie jest idealny. Co więcej, nawet jeżeli Komisja Kodyfikacyjna go przyjmie, Ministerstwo Sprawiedliwości zaakceptuje, a rząd wprowadzi pod obrady parlamentu i zostanie on przyjęty oraz podpisany przez prezydenta, to wszystko będzie zależeć także od tego, w jaki sposób prokuratorki i prokuratorzy w długiej perspektywie będą w ramach tej ustawy pracować. Czeka nas wówczas duża zmiana mentalności i od samych prokuratorek i prokuratorów zależeć będzie jej powodzenie. Dlatego prawdziwy sukces tej reformy nie będzie zależał wyłącznie od litery prawa, ale od codziennej praktyki i zaangażowania osób, które będą ją stosować.

Profesor Karolina Kremens kieruje na UWR Inkubatorem Doskonałości Naukowej - Centrum Digital Justice.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.