Prof. Florczak-Wątor: Zignorowana opinia Komisji Weneckiej jeszcze o sobie przypomni
Komisja Wenecka nie może zmusić żadnego państwa do zastosowania wskazywanych przez nią europejskich standardów konstytucyjnych. Nie oznacza to jednak, że jej opinie trafiają „do kosza”. W praktyce często stają się ważnym punktem odniesienia w ocenie krajowych rozwiązań prawnych, zwłaszcza gdy te ostatnie są przedmiotem kontroli dokonywanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka czy Trybunał Sprawiedliwości UE – twierdzi prof. Monika Florczak-Wątor, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Jagiellońskiego, członkini Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo.
Krzysztof Sobczak: Odbierając nominację, powiedziała Pani: Dziś, w czasie kryzysów konstytucyjnych, narastających napięć politycznych i instrumentalnego wykorzystywania prawa, rola Komisji w monitorowaniu jakości rządów prawa oraz wzmacnianiu niezależności sądownictwa i ochrony praw jednostki jest szczególnie istotna. Obecność Polski w tym gremium to wyraz gotowości do współtworzenia europejskich standardów praworządności. Polska jest źródłem inspiracji czy raczej kolejnych pytań o standardy konstytucyjne?
Monika Florczak-Wątor: Jeśli spojrzymy na to z szerszej, historycznej perspektywy, to przez wiele lat Polska była wskazywana jako przykład udanej transformacji ustrojowej. Nasze doświadczenia stanowiły punkt odniesienia, a niekiedy także inspirację dla innych państw Europy Środkowo-Wschodniej, które znajdowały się wówczas na wcześniejszym etapie przemian konstytucyjnych.
Pokojowe i skuteczne przejście od autokracji do demokracji i rządów prawa, włączenie się do struktur europejskich.
Udało się również stworzyć solidne podstawy ustrojowe funkcjonowania państwa demokratycznego. Konstytucja RP, z rozbudowanym katalogiem praw i wolności jednostki oraz różnorodnymi mechanizmami ich ochrony, była w naszym regionie wskazywana jako rozwiązanie wzorcowe. Dużym autorytetem cieszył się także Trybunał Konstytucyjny, a polskie sądownictwo uchodziło za stabilne i niezależne, choć oczywiście nie było pozbawione pewnych niedoskonałości systemowych. Ta sytuacja zmieniła się dziesięć lat temu. Polska stała się głównym punktem odniesienia w europejskiej debacie dotyczącej praworządności, demokracji i ochrony praw człowieka. Nasze problemy ustrojowe, paradoksalnie, przyczyniły się do rozwinięcia i wzmocnienia standardów w tych obszarach. Komisja Wenecka przedstawiła nam bowiem konkretne rekomendacje dotyczące kierunków reform ustrojowych, które mogłyby pomóc w przezwyciężeniu kryzysu konstytucyjnego. Dzięki temu dziś znacznie lepiej wiemy, czym jest niezależność sądownictwa, niezawisłość sędziowska czy skuteczna kontrola konstytucyjności prawa. W pewnym sensie doświadczenia ostatnich lat pozwoliły więc lepiej zrozumieć praktyczne znaczenie standardów formułowanych przez Komisję Wenecką oraz doprowadziły do ich dalszego doprecyzowania. W przyszłości będą one mogły być stosowane w sposób bardziej świadomy i spójny, również wtedy, gdy podobne problemy pojawią się w innych państwach europejskich. Nie oznacza to oczywiście, że polskie doświadczenia z tego okresu można traktować jako inspirację. Są one raczej ważnym materiałem do refleksji nad tym, jak skuteczniej chronić instytucje państwa prawa i zapobiegać kryzysom konstytucyjnym.
Czytaj: Trudny powrót do rządów prawa>>
Nie będzie Pani uczestniczyć w opiniowaniu spraw polskich, ale przygotowując opinie dotyczące innych państw będzie Pani wskazywać, powołując się na polski przykład, jak nie należy robić, żeby nie dewastować rządów prawa?
Komisja Wenecka jest niezależnym organem eksperckim o charakterze doradczym, a nie instytucją krytykującą działania poszczególnych państw. Jej opinie nie mają charakteru politycznego. Służą ocenie projektów ustaw, reform konstytucyjnych czy zmian instytucjonalnych w świetle podstawowych zasad europejskiego konstytucjonalizmu. W przygotowywanych analizach Komisja uwzględnia doświadczenia różnych państw, zarówno pozytywne, jak i negatywne. Jest to naturalna konsekwencja porównawczego podejścia, które stosuje w swojej działalności. Zestawianie różnych modeli i rozwiązań pozwala lepiej zrozumieć skutki przyjmowanych regulacji oraz ich wpływ na funkcjonowanie państwa prawa, a także pomaga rekonstruować wspólne standardy i tradycje europejskiego konstytucjonalizmu. Celem Komisji Weneckiej nie jest więc wskazywanie tego, „jak nie należy robić”, lecz raczej identyfikowanie mechanizmów ustrojowych, które najlepiej chronią równowagę władz, niezależność sądownictwa i prawa jednostki. Jeśli doświadczenia jakiegoś państwa, w tym także Polski, pomagają lepiej zrozumieć ryzyka związane z określonymi reformami ustrojowymi, to oczywiście mogą one stanowić element szerszej analizy porównawczej. Nie chodzi jednak o piętnowanie konkretnych przypadków, lecz o wyciąganie wniosków, które pozwalają wzmacniać standardy państwa prawa w całej Europie.
W odniesieniu do szeroko rozumianych praw człowieka często mówimy o standardach strasburskich, czyli zestawie norm i wartości wypracowanych przez lata przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Czy jest „standard wenecki” w odniesieniu do wartości konstytucyjnych obowiązujących w Europie?
Komisja Wenecka, w przeciwieństwie do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, nie jest sądem i nie wydaje wiążących orzeczeń. Dotychczas wypracowała jednak bogaty zestaw analiz, opinii i rekomendacji dotyczących podstawowych elementów demokracji konstytucyjnej. Dokumenty Komisji Weneckiej są regularnie wykorzystywane przez instytucje międzynarodowe, sądy konstytucyjne oraz organy stanowiące prawo w wielu państwach europejskich. W tym sensie można mówić o swoistych „standardach weneckich”, które zostały przez Komisję sformułowane, a obecnie są rozwijane w takich obszarach jak praworządność, niezależność sądownictwa czy równowaga władz. Dobrym przykładem jest opracowana przez Komisję Wenecką w 2016 r. i później aktualizowana Lista kontrolna praworządności (Rule of Law Checklist), która umożliwia rządom, organizacjom międzynarodowym oraz społeczeństwu obywatelskiemu ocenę funkcjonowania państwa w oparciu o takie kryteria jak legalność, pewność prawa, zapobieganie nadużywaniu władzy, równość i niedyskryminacja oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Choć dokument ten nie jest prawnie wiążący, to jednak stał się ważnym punktem odniesienia w europejskiej debacie o praworządności i jest wykorzystywany przez instytucje Rady Europy, instytucje unijne oraz sądy przy ocenie reform ustrojowych w państwach europejskich.
Czytaj: Likwidacja Izby Dyscyplinarnej musi się łączyć z innym wyborem KRS>>
Czy one są przewidywalne, jak to często ma miejsce w orzecznictwie strasburskim?
Można w dużej mierze tak powiedzieć. Standardy wypracowywane przez Komisję Wenecką opierają się na doświadczeniach konstytucyjnych państw, których przedstawiciele zasiadają w Komisji, a także na dorobku normatywnym i instytucjonalnym Unii Europejskiej oraz Rady Europy. Nie są więc tworzone w sposób arbitralny, lecz wyrastają z określonej europejskiej tradycji konstytucyjnej. W tym sensie są one w znacznym stopniu przewidywalne. Jednocześnie ta tradycja konstytucyjna nie jest statyczna, lecz stopniowo ewoluuje wraz z rozwojem prawa i instytucji demokratycznych. W naturalny sposób wpływa to również na rozwój samych standardów. Ich podstawy pozostają jednak stabilne, ponieważ opierają się na powszechnie podzielanych w Europie wartościach państwa prawa.
Czytaj: Likwidacja Izby Dyscyplinarnej musi się łączyć z innym wyborem KRS>>
Józef Stalin kpił sobie kiedyś z papieża, komentując jego wypowiedź na temat standardów w polityce międzynarodowej, pytając ile papież ma dywizji. Czy przed przyjęciem nominacji analizowała Pani sprawczość Komisji Weneckiej? Bo autorzy odpowiedzi na pytania z Polski sprzed kilku lat raczej nie mogą mieć satysfakcji, że na coś wpłynęli.
Sprawczość Komisji Weneckiej nie polega na wymuszaniu zmian prawnych czy instytucjonalnych, lecz przede wszystkim na konsekwentnym kształtowaniu standardów konstytucyjnych oraz wzmacnianiu kultury praworządności w państwach europejskich. Oddziałuje ona na państwa siłą swojego autorytetu oraz wysoką jakością przygotowywanych analiz i opinii. W wielu przypadkach państwa uwzględniają jej stanowiska zarówno w procesie legislacyjnym, jak i w praktyce stosowania prawa. Szczególnie wyraźnie widoczne jest to w orzecznictwie sądów konstytucyjnych, ale także w judykatach innych sądów, a nawet czasem w szeroko rozumianej praktyce ustrojowej. Odwołania do opinii Komisji Weneckiej pojawiały się również w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego.
Do czasu!
Rzeczywiście, w ostatnich latach to się zmieniło. Nadal jednak opinie Komisji Weneckiej mają duże znaczenie dla instytucji Rady Europy i Unii Europejskiej, które w swojej praktyce odwołują się do zawartych w nich analiz i rekomendacji.
Nie może Pani wypowiadać się o sprawach polskich, więc zadam pytanie abstrakcyjne: Jak można traktować opinię Komisji Weneckiej, gdy wskazuje ona jakiemuś państwu właściwe rozwiązania, ale one w procesie legislacyjnym są odrzucane? Trafia do kosza, czy funkcjonuje jako wzorzec, który w „lepszych czasach” może być przyjęty?
Komisja Wenecka co do zasady nie wskazuje państwom jednego, konkretnego rozwiązania legislacyjnego, które powinno zostać przyjęte. W swoich opiniach wyznacza raczej pewne ramy konstytucyjne na tyle pojemne, że mogą one obejmować różne, alternatywne regulacje. Jeżeli jednak państwo, wbrew opinii Komisji Weneckiej, przyjmuje rozwiązanie prawne wykraczające poza te ramy, w tym również pozostające w sprzeczności z europejskimi standardami konstytucyjnymi, to wspomniana opinia Komisji powinna mieć znaczenie na etapie kontroli tego rozwiązania zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym.
Opinia zanegowana lub zignorowana w procesie legislacyjnym może jeszcze „zagrać”?
Opinia Komisji faktycznie może determinować późniejszą ocenę wątpliwych konstytucyjnie rozwiązań dokonywaną przez różne instytucje krajowe i zagraniczne.
Komisja Wenecka, czyli Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo jest organem doradczym Rady Europy do spraw prawa konstytucyjnego, powołanym w 1990 r. Zajmuje się oceną zgodności rozwiązań prawnych z zasadami demokracji, praworządności i praw człowieka. Jej opinie nie są wiążące, ale często wpływają na działania instytucji europejskich.
Czytaj: Prof. Florczak-Wątor: Argumentacja prawnicza ma być skuteczna, ale też uczciwa>>
