Grażyna J. Leśniak: Jaki jest ten najnowszy projekt ustawy o ochronie sygnalistów w porównaniu z poprzednią wersją ustawy, z jaką wyszło Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pod nowymi rządami?

Dr hab. Grzegorz Makowski: Jest lepszy niż ten ze stycznia, ale gorszy niż ten z lutego (śmiech). Jednocześnie zdumiewają mnie dziwne zabiegi wokół tego projektu ze strony różnych ministerstw i instytucji państwowych, jak chociażby Państwowej Inspekcji Pracy, żeby na przykład usunąć z katalogu przedmiotowego prawo pracy.

No dobrze, ale zanim porozmawiamy o tym, co jest złe, powiedzmy o tym, co jest dobre. Czy może Pan wskazać takie rozwiązania?

Dobra jest zmiana tytułu ustawy i jej języka, o czym już kiedyś rozmawialiśmy. Użycie w treści ustawy słowa „sygnalista” przyczyni się do poprawy wizerunku takich osób i ułatwi mówienie o tej ustawie. Także z punktu widzenia informowania i edukowania o czym jest to prawo, jest to istotna i dobra zmiana. Dobre jest przyjęcie rozwiązań dotyczących Rzecznika Praw Obywatelskich, które proponowaliśmy w społecznym projekcie ustawy. Rzecznik trochę się przed tym broni i ma swoje racje, ale myślę, że ostatecznie wyszło nie najgorzej. Projektodawca zresztą przychylił się w niektórych miejscach do stanowiska RPO.

Dobre jest też wprowadzenie tej kary minimalnej za retorsje wobec sygnalistów. Z tym, że pierwotnie była ona wyższa, a w wyniku różnych zabiegów została obniżona do poziomu kary, jaka wynika z przepisów dotyczących mobbingu. Krótki komentarz do tego. Odniesienie się do mobbingu nie musi być trafne, żeby usprawiedliwić taką a nie inną wysokość kary za dręczenie sygnalisty. Mobbing to tylko jeden ze sposobów w jaki można to robić. W przypadku sygnalistów kwota może jednak powinna większa, także i dlatego że sprawy, z jakimi zgłaszają się sygnaliści to nie są tylko sprawy o mobbing. Dotyczącą różnych naruszeń, nie tylko prawa pracy czy łamania zasad współżycia społecznego w miejscu pracy i choćby z tego względu kary za retorsje wobec sygnalistów powinny być wyższe.

Czytaj również: Sygnaliści: Co wersja projektu, to inny katalog naruszeń>>

W projekcie zmienił się także katalog spraw, które będą mogły być zgłaszane, co było chyba sporym zaskoczeniem…

Ja spadłem z krzesła, jak zobaczyłem stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości, w którym – upraszczając – stwierdziło, że nie można w tym katalogu uwzględniać korupcji i handlu ludźmi, bo są to czyny wyczerpujące znamiona przestępstwa. Zadziwiająca jest też teza jakoby ochrona sygnalistów informujących o przestępstwach, którymi z urzędu zajmuje się prokuratura miałoby naruszać tajemnicę postępowania przygotowawczego.

Omówiliśmy to w gronie organizacji zabiegających o uregulowanie statusu sygnalistów i właściwe wdrożenie dyrektywy. Odwołam się przy tej okazji do autorytetu Konrada Siemaszki z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, który przygotował część stanowiska dotyczącą tego zagadnienia, i w której rozprawił się z owymi argumentami. Po pierwsze, fakt, że w związku ze zgłoszeniem sygnalisty toczy się postępowanie przygotowawcze, nie znaczy, że wszystkie informacje automatycznie są objęte tajemnicą postępowania przygotowawczego. Już pomijam, że zwykle to jednak sygnalista uruchamia ewentualne postępowanie przygotowawcze przekazując informacje czy to prokuraturze, czy to ujawniając je publicznie, a nie bierze informacje z postępowania przygotowawczego i te czyni przedmiotem sygnalizacji. Ten drugi przypadek może się zdarzyć na przykład w przypadku służb mundurowych, ale ludzie pracujący w tych służbach też powinni być przecież chronieni. Po drugie, dyrektywa ustanawia standard minimum i sama wymaga objęcia ochroną osób zgłaszających tylko te przestępstwa, które są związane z obszarami uregulowanymi przepisami prawa UE. Dodatkowo sama zachęca do rozszerzenia katalogu przedmiotowego. Implementując dyrektywę nie można więc bezrefleksyjnie przeklejać jej przepisów, tak jak w przypadku katalogu przedmiotowego, bo skończy się to absurdem takim, z jakim mamy do czynienia w obecnej wersji projektu. To jest z sytuacją, w której sygnaliści informujący o przestępstwach, nazwijmy je „z dyrektywy” będą chronieni, a ci którzy będą informować o przestępstwach „spoza dyrektywy” już nie. I nie ma sensownej odpowiedzi na pytanie „a właściwie dlaczego?”. To jest kreowanie niczym nieuzasadnionej nierówności wobec prawa. W końcu, po trzecie, nawet w dziedzinach wymienionych w zakresie przedmiotowym rządowego projektu zgłoszenia mogą dotyczyć przypadków wyczerpujących znamiona przestępstw, ale też czynów nagannych, lecz nie wypełniających tych znamion. I znów pojawia się absurd, bo w obecnym brzmieniu chronieni będą ci, którzy będą informować o naruszeniach mniejszej wagi, a ci którzy poinformują o przestępstwie już na taką ochronę nie zasłużą. To brak elementarnej logiki. Choć mogę sobie wyobrazić, że komuś może zależy na tym, żeby sygnaliści mający odwagę powiedzieć o przestępstwie nie uzyskali ochrony, bo stoją za tym jakieś inne interesy niż interes publiczny.

Dodam jeszcze, że art. 3 ust. 1 stanowi co jest naruszeniem prawa – to jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa. Jeśli tak, to przepraszam, czy to znaczy, że jeśli korupcja, czy inne przestępstwo zniknie z tego przepisu, to przestaje być naruszeniem prawa w rozumieniu tej ustawy? A na przykład pozostawienie w nim prania pieniędzy i finansowania terroryzmu będzie oznaczać, że te czyny pozostaną naruszeniami prawa? Nawet na poziomie językowym brzmienie tego przepisu przyprawia o ból zębów.

Generalnie, uważam że pomysł segregowania typów przestępstw na takie, o których sygnaliści będą mogli informować i liczyć na ochronę i na takie, o których jak poinformują, to ochrony nie otrzymają jest po prostu irracjonalny. A im dłużej o tym myślę, tym częściej zastanawiam się czy art. 3 ust. 1 rządowego projektu jest w ogóle zgodny z art. 32 ust. 1 konstytucji.

 

Zgłaszanie nieprawidłowości. Whistleblowing w praktyce

Beata Baran-Wesołowska

Sprawdź  

No dobrze, ale czy ktokolwiek z rządzących pytał w ogóle Państwa o to, czy ten katalog jest dobry albo czy w ogóle jego tworzenie jest konieczne?

Ano właśnie. Ministerstwo Sprawiedliwości napisało to co napisało, ale zanim jego stanowisko się pojawiło, mieliśmy dwa spotkania z projektodawcą, czyli Ministerstwem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, na których był też minister Berek, był cały zespół prawników, dyrektorów, którzy zajmują się tym projektem i o tym rozmawialiśmy. Wysłaliśmy też rządowi materiały, projekt społeczny, uzasadnienie. Mówiliśmy, dlaczego segregowanie przestępstw jest nieracjonalne. Znam chyba kilkaset osób z tego środowiska zajmującego się whistleblowing’iem ale nie znam ani jednej osoby, która by rozumiała, jaki sens ma taki katalog. Dlaczego po tym wszystkim, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, mając też możliwość zapoznać się z innymi opiniami, podobnymi do naszej, ze sposobem tego jak gdzie indziej Dyrektywa została zaimplementowana, zgodziło się z rekomendacją Ministerstwa Sprawiedliwości – to jest dla mnie niepojęte. Nie potrafię tego zrozumieć. Chętnie też poznałbym wyczerpujące argumenty ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości, dlaczego takie stanowisko w ogóle sformułowali.

Czytaj również: Sygnaliści na rządowej agendzie, czyli śpieszmy się powoli>>

Czy to znaczy, że MRPiPS chce się wycofać z korupcji i handlu ludźmi, które miałyby być zgłaszane jako naruszenie?

W tabeli uwag z 19 marca projektodawca zaakceptował propozycję Ministerstwa Sprawiedliwości i w ramach autopoprawki usunął korupcję i handel ludźmi z zakresu przedmiotowego. Następnie Fundacja Batorego i inne organizacje zaangażowane w przygotowanie projektu społecznego odniosły się do tej kwestii i innych zmian w projekcie rządowym w stanowisku opublikowanym 22 marca. Na dziś sytuacja jest taka, że projekt ma stawać na Radzie Ministrów 2 kwietnia. W kolejnej jego wersji, z 27 marca do zakresu przedmiotowego przywrócono już korupcję, ale nie handel ludźmi. Jako osoba zajmująca się od lat problemem korupcji może powinienem się ucieszyć i zmilknąć. Ja jednak dalej nie rozumiem tej logiki. Nie rozumiem, czemu po prostu nie można objąć ochroną sygnalistów informujących o wszelkich  przestępstwach. Czy gdyby istniała jakaś inna grupa organizacji apelująca równie konsekwentnie o objęcie zakresem przedmiotowym handlu ludźmi to to przestępstwo, tylko z tego powodu tam by się znów znalazło? Przecież to jest nonsens. Zakres ochrony ma wynikać po prostu stąd, że każde przestępstwo godzi w interes publiczny, jest naruszeniem naszego bezpieczeństwa i tylko z tego tytułu sygnaliści informujący o wszelkich przestępstwach powinni być chronieni.

Dodam jeszcze, że mój szybki przegląd tego, jak została ta dyrektywa wdrożona np. w Niemczech, czy w Czechach, w Bułgarii, czy w Chorwacji, czyli w państwach, które także tworzyły przepisy tylko pod kątem Dyrektywy, pozwala mi stwierdzić, że chronione są tam zgłoszenia dotyczące ogółu przestępstw – bez ich katalogowania na „lepsze” i „gorsze”. Na te o których sygnalista może informować i liczyć na ochronę i na takie, o których może sobie poinformować, ale z przepisów ustawy nie skorzysta.

 

Sprawdź również książkę: Zgłaszanie nieprawidłowości. Whistleblowing w praktyce >>


Ale nie tylko Ministerstwo Sprawiedliwości chce wybić zęby tej ustawie. Przeciwne sygnalistom są też służby mundurowe. Złudzeń nie pozostawia stanowisko MON…

Kwestię służb podniósł Koordynator Służb Specjalnych i co ciekawe – w tym przypadku Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odrzuciło jego stanowisko. I słusznie, bo Dyrektywa mówi, że nie można robić wyjątków do katalogu podmiotowego. W tym przypadku Dyrektywę przeczytano ze zrozumieniem, a w przypadku katalogu przedmiotowego nie do końca. Tak więc przynajmniej na tym etapie nie ma problemu całkowitego wyłączenia służb mundurowych z ustawy. Inna sprawa, to na ile takie osoby będą chronione. Niestety projekt rządowy wciąż przewiduje, że w przypadku, gdy w grę wchodzą informacje niejawne, to sygnaliści nie uzyskają ochrony. W związku z tym, w przypadku służb mundurowych sygnaliści będą dużo gorzej chronieni. Tymczasem, tworzenie większej liczby mechanizmów pozwalających na sygnalizowanie nadużyć bardziej przyczyni się do zmniejszenia ryzyka nadużyć w służbach specjalnych, niż zaszkodzi.

 

Czy te spory wokół projektu mogą sprawić, że i za tego rządu projekt szybko nie trafi do Parlamentu?

Nad projektem zaraz pochyli się Rada Ministrów. A to wskazuje, że trafi on lada dzień do Sejmu, jeśli znów nie zajdą jakieś nadzwyczajne okoliczności.

Czytaj również: Ochrona sygnalistów to przede wszystkim realizacja prawa do swobody wypowiedzi>>

 

Biorąc pod uwagę wady tego projektu, o których Pan mówi, to dalsza dyskusja wydaje się wręcz wskazana.

Owszem. Ale projekt jest procedowany w trybie odrębnym, a ten nie przewiduje przestrzeni na konsultacje publiczne i wielokrotnie dano nam do zrozumienia, że nie należy się ich spodziewać. Jest jeszcze ten etap sejmowy, gdzie można próbować dialogu, ale jeżeli projekt zostanie potraktowany jako pilny to może być i tak, że większość sejmowa też nie będzie chciała o nim dłużej rozmawiać.

 

W tym pośpiechu, jaki towarzyszy pracom nad tym projektem, ministerstwo  wskazuje na kary, jakie musimy płacić z powodu niewdrożenia dyrektywy. Ale czy to wystarczy, by uchwalać prawo, z którego w praktyce nie będzie pożytku i które będzie rodziło problemy?

To, że będziemy płacić kary za niewdrożenie tej i innych dyrektyw jest wyłączną winą rządu PiS i moim zdaniem nie powinno się wykorzystywać tego faktu po to, żeby przyjąć tę ustawę jak najszybciej. Mimo wszystko, jako obywatel i jako podatnik wolałbym nawet dopłacić i mieć lepsze prawo, niż mieć byle jakie prawo i później latami czekać na jego poprawienie. A wiem, że złe przepisy i prowizorki w naszym kraju mogą trwać dekady. Przykład – jedna z moich ulubionych ustaw – o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Niedługo minie 20 lat od jej uchwalenia i jest tak samo zła, jak w momencie kiedy ją uchwalano – mimo licznych ekspertyz, analiz, badań i doświadczeń pokazujących, że tylko pozornie reguluje lobbing w tym kraju. Nie chciałbym, żeby w przypadku ustawy o ochronie sygnalistów stało się podobnie.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.