Chodzi o rządowy projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (nr UC 1), który opublikowany został na stronie Rządowego Centrum Legislacji, a wcześniej jego założenia pojawiły się w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Jednocześnie Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zapowiedziało szybką ścieżkę prac, czyli procedowanie projektu jako pilnego, bez uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych, czym zaskoczyło wielu, o czym pisaliśmy w Prawo.pl. Nie tylko ta propozycja zbulwersowała zainteresowanych. Zaskoczeniem było również skrócenie okresu vacatio legis do miesiąca.
Czytaj również: Projekt ustawy o sygnalistach powinien trafić do konsultacji, bo wciąż wymaga zmian>>
Vacatio legis powinno być co najmniej trzymiesięczne?
W najnowszej wersji projektu z 8 stycznia 2024 r., jego autorzy zaproponowali w projektowanym art. 62, by realizacja obowiązku ustalenia:
- procedury zgłoszeń wewnętrznych przez podmioty prawne,
- procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych albo procedury zgłoszeń zewnętrznych przez Rzecznika Praw Obywatelskich albo organ publiczny
– następowała w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy.
Ustawa zaś, w myśl art. 63 projektu, miałaby wejść w życie po upływie 1 miesiąca od dnia ogłoszenia.
Tym samym pracodawcy prywatni i publiczni oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mieliby w sumie dwa miesiące na przygotowanie się do wdrożenia nowych przepisów.
Czytaj w LEX: UE nakazuje chronić sygnalistów >
W tym miejscu warto przypomnieć, że w wersji projektu z 12 lipca 2023 r. vacatio legis miało być, co do zasady dwumiesięczne, z pewnymi wyjątkami, gdy przepisy miały zacząć obowiązywać po upływie 14 dni od ogłoszenia.
- Problemem opóźnionego procesu implementacji unijnych dyrektyw do polskiego porządku prawnego są najczęściej bardzo krótkie okresy vacatio legis wprowadzenia nowych przepisów implementujących przepisy dyrektywy. Nie inaczej jest również w przypadku mocno zaległego projektu ustawy dotyczącej sygnalistów – mówi serwisowi Prawo.pl Magdalena Świtajska, partner, adwokat, Solicitor of England and Wales (non-practising) z kancelarii Wardyński i Wspólnicy. I wskazuje, że projekt ustawy zakłada m.in. obowiązek wprowadzenia wewnętrznej procedury zgłoszeniowej dla podmiotów zatrudniających co najmniej 50 pracowników, przy czym treść procedury musi zostać ustalona z zakładową organizacją związkową lub przedstawicielami pracowników.
- Vacatio legis dla przepisów ustawy ma wynosić jeden miesiąc, natomiast czas niezbędny na wprowadzenie wewnętrznej procedury zgłoszeniowej to kolejny miesiąc. Trudno jednak ocenić pozytywnie nawet to wydłużenie przez ustawodawcę czasu na wprowadzenie procedury do dwóch miesięcy, zwłaszcza że w rzeczywistości czasu na pracę nad projektem będzie istotnie mało. Procedura ma wejść w życie w terminie 7 dni od ogłoszenia, natomiast konsultacje mają trwać od 5 do 10 dni, zatem czas na przygotowanie tekstu procedury może w rzeczywistości wynieść około 3-4 tygodni, co wydaje się istotnie krótkim okresem na realizację tego obowiązku – podkreśla mec. Magdalena Świtajska. I dodaje: - W praktyce może okazać się, że mało który pracodawca wprowadzi procedury na czas, a takie opóźnienie może być sankcjonowane karą grzywny. Trudno jednak wyobrazić sobie, żeby same organy tak szybko poradziły sobie z rzeczywistym realizowaniem zadań opisanych w projekcie.
Czytaj też w LEX: W jakim zakresie RODO i krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mają zastosowanie wobec sygnalistów? >
W ocenie mec. Magdaleny Świtajskiej, podobne problemy dotyczą organów administracji publicznej oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. - Sądzę, że równie krótki czas (także 2 miesiące) na realizację swoich zadań związanych z procedurami zgłoszeń zewnętrznych, jaki będą miały organy, przynajmniej w pierwszych miesiącach funkcjonowania procedur zgłoszeniowych, będzie skutkował dezinformacją na stronach biuletynu informacji publicznej, brakiem zgłoszeń oraz bardzo długim czasem realizacji procedur – zauważa.
- Zgodnie z najnowszą wersją projektu tzw. ustawy o sygnalistach obowiązane jej regulacjami podmioty będą miały w praktyce 2 miesiące na dostosowanie do nowych przepisów. Okres ten wbrew pozorom jest dość krótki. Duże wyzwanie zostało postawione w szczególności przed tymi organami administracji publicznej, które będą zobowiązane do wdrożenia podwójnych systemów whistleblowingowych z uwagi na swoją dualną rolę. Jest to związane z faktem, iż z jednej strony organy te będą obsługiwać zgłoszenia zewnętrzne czyli te przekazywane przez sygnalistów raportujących w ramach drugiego poziomu zgłoszeń - poza swoją organizacją. Z drugiej zaś strony te same podmioty będą zobligowane do posiadania systemów informowania o nieprawidłowościach dedykowanych dla własnych pracowników i służących do zgłoszeń wewnętrznych. Szereg podmiotów ze sfery publicznej ten drugi system, dla własnych załóg, ma już wdrożony i po wejściu w życie ustawy pozostanie jego dostosowanie i aktualizacja – mówi dr hab. Beata Baran-Wesołowska, radca prawny, partner w kancelarii Baran Książek Bigaj.
Jej zdaniem, jeszcze trudniejsze zadanie zostanie postawione przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich, który dodatkowo musi przygotować się do wsparcia sygnalistów i przekazywania napływających zgłoszeń zewnętrznych do właściwych organów - zgodnie z nowo planowanymi kompetencjami. - Działania, które należy w tym zakresie podjąć to kroki zarówno stricte prawne, jak i organizacyjne. Kluczowe będzie odpowiednie przygotowanie osób odpowiedzialnych za poszczególne zgłoszenia i obsługę wdrażanych systemów. Przydatna będzie wiedza interdyscyplinarną, nie tylko na temat samego whistleblowingu i prowadzenia wewnętrznych postępowań wyjaśniających, ale także znajomość m.in. regulacji dotyczących danych osobowych – zauważa dr hab. Beata Baran-Wesołowska. I dodaje: - Przed podobnymi wyzwaniami postawieni zostaną pracodawcy z sektora prywatnego. Warto zauważyć, że z niewłaściwym wdrożeniem wiąże się groźba odpowiedzialności karnej. Dlatego też z wyprzedzeniem warto rozpocząć przygotowania i zasięgnąć wsparcia u doświadczonych specjalistów.
Z kolei dr hab. Grzegorz Makowski z Fundacji im. Stefana Batorego i SGH, pytany o to, ile powinno wynosić vacatio legis przy wdrażaniu do polskiego porządku prawnego przepisów unijnych o sygnalistach, mówi: - Na pewno nie miesiąc. I dodaje: - Nawet nie wiem, czy wystarczą trzy miesiące, jak wcześniej zakładano. Gdyby to ode mnie zależało, to dałbym co najmniej półroczne vacatio legis. Przecież chodzi nie tylko o przygotowanie i wdrożenie procedur przez firmy, które do tego zostaną zobowiązane, ale także organy administracji publicznej i samorządy.
Czytaj też w LEX: 8 obowiązków, które trzeba wykonać, aby wdrożyć w jednostkach samorządu terytorialnego system zgłaszania nieprawidłowości >
Także dr hab. Makowski wskazuje na przepisy dotyczące wymogu konsultowania projektowanych procedur ze związkami zawodowymi na poziomie zakładowym. - Przy ich złej woli może być problem z wdrożeniem procedur na czas a osoby za to odpowiedzialne będą mogły zostać za to ukarane – podkreśla.
Na zbyt krótkie vacatio legis zwraca uwagę sam Rzecznik Praw Obywatelskich. Marcin Wiącek przypomniał, że prace nad ustawą prowadzone są w ramach rządowego procesu legislacyjnego od października 2021 r. W grudniu 2022 r. (po 14 miesiącach prac) zastąpiono w projektowanej ustawie RPO, mającego pełnić rolę organu przyjmującego zgłoszenia zewnętrzne i udzielającemu zgłaszającym wsparcia – Państwową Inspekcją Pracy. To spowodowało zarzucenie w Biurze Rzecznika dalszych prac dostosowawczych. - W dniu 4 stycznia 2024 r. RPO otrzymał „na roboczo” z MRPiPS nową wersję projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, przywracającą RPO jako centralny organ w obszarze ochrony sygnalistów i przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych – napisał Rzecznik. Krytycznie odniósł się do terminów wejścia w życie projektowanych przepisów (ww. art. 62 i 63). Według niego, okresy te nie pozwalają na właściwe uruchomienie w BRPO systemu ochrony sygnalistów, spełniającego kryteria przewidziane w ustawie, a co za tym idzie prawidłowe wykonywanie nałożonych na RPO obowiązków. Zdaniem RPO termin wykonywania całej kompetencji wynikającej z projektowanego art. 31 pkt 1 i 2 należy wydłużyć do 3 miesięcy, liczonych od dnia wejścia ustawy w życie, albowiem wcześniej BRPO nie będzie w stanie przygotować się merytorycznie i organizacyjnie do wykonywania powyższych zadań. - Stoję na stanowisku, że konieczne jest wprowadzenie vacatio legis, zgodnie z którą ustawa wchodziłaby w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ponadto, niezbędne jest dalsze odroczenie realizacji obowiązku ustalania procedury zewnętrznej o kolejne 3 miesiące. Obecny miesięczny termin wejścia w życie ustawy nie pozwoli nie tylko na realizację wskazanych w art. 31 projektu nowych kompetencji, ale nawet na dostosowanie organizacji Biura do wykonywania nowych zadań – napisał Marcin Wiącek.
Czytaj też w LEX: Projektowanie prywatności (privacy by design) w ramach elektronicznych kanałów zgłaszania naruszeń przez sygnalistów >
Czy projekt społeczny zostanie uwzględniony?
Na brak konsultacji publicznych uwagę zwracają z kolei organizacje społeczne. - Pominięcie w procesie stanowienia prawa publicznych konsultacji, i to w regulacjach dotyczących tak ważnego społecznie problemu, uważamy za niedopuszczalne i niepokojące. Konsultacje publiczne i przejrzystość procesu legislacyjnego to podstawowe elementy funkcjonowania państwa prawa. Odstąpienie od wymogu zasięgania opinii strony społecznej i obywateli przy tworzeniu rządowych aktów prawnych jest zaprzeczeniem zobowiązań, które partie tworzące rząd zawarły w umowie koalicyjnej – napisały w stanowisku podpisane pod nim organizacje społeczne. Pełna jego treść tutaj. Jak podkreślają, nie mogą zgodzić się z argumentem przedstawionym w piśmie przewodnim MRPiPS, że projekt wymaga procedowania w trybie pilnym, ponieważ Polsce grożą kary związane z ponad dwuletnim opóźnieniem we wdrażaniu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. - Opóźnienie jest faktem. Prawdą jest, że w związku z tym Komisja Europejska skierowała na Polskę skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE. Jednakże droga do nałożenia kary jest długa, a oparcie rozwiązań chroniących sygnalistów na projekcie ustawy nie spełniającym wymogów dyrektywy unijnej, nie jest dobrym sposobem na jej uniknięcie – czytamy w stanowisku. I dalej: - Jako organizacje działające na rzecz ochrony praw człowieka i obywatela, wzmacniania i przestrzegania demokratycznych zasad państwa prawa, w tym szczególnie przejrzystości, otwartości i integralności procesu stanowienia prawa oraz zwiększania udziału obywateli w jego tworzeniu, apelujemy do rządu o rezygnację z procedowania projektu rządowego w trybie pilnym i przeprowadzenie otwartego procesu konsultacji publicznych, umożliwiającego wyrażenie opinii o tym ważnym akcie prawnym wszystkim zainteresowanym podmiotom.
- Wnosimy również o uwzględnienie w ramach prac legislacyjnych Społecznego projektu ustawy o sygnalistach, który precyzyjnie formułuje stanowisko strony społecznej w sprawie standardów ochrony sygnalistów, jakie powinny obowiązywać w Polsce – podkreślili na koniec.
Czytaj też: Dlaczego warto wdrożyć ESG w swojej firmie? >
Jak ustalił serwis Prawo.pl, dziś przedstawiciele organizacji społecznych spotykają się w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, by rozmawiać o projekcie. Na razie nie wiadomo, czy resort przystanie na przeprowadzenie konsultacji publicznych i czy zgodzi się wykorzystanie w pracach projektu społecznego. Wiadomo natomiast, że uwagi do projektu mają pozostałe resorty. Przykładowo Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wnioskuje m.in. o obligatoryjne rozpatrywanie zgłoszeń anonimowych. - Postulujemy, aby w treści ustawy wprowadzić wyraźny przepis nakazujący podmiotom oraz organom publicznym rozpatrywanie zgłoszeń anonimowych – napisał resort.
Czytaj też w LEX: Whistleblowing - sygnalista w biurze rachunkowym >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
