Chodzi tu nie tylko o już ponad dwuletnie opóźnienie w implementacji dyrektywy sygnalizacyjnej i potencjalnie grożące kary w związku ze skargą złożoną na Polskę przez Komisję Europejską (sprawa C-147/23), ale przede wszystkim o pozbawienie krajowych sygnalistów dedykowanych instrumentów prawnych ochrony.
Czytaj również: Sygnaliści na rządowej agendzie, czyli śpieszmy się powoli>>
Nowa wersja projektu i stare – wciąż nierozwiązane – problemy
Zaprezentowany na stronach RCL najnowszy projekt ustawy pokazuje, że Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oparło się niestety na konstrukcji normatywnej i koncepcjach systemowych (a raczej ich braku) poprzedniego kierownictwa resortu, które pomijało i nie rozwiązywało szeregu ważnych kwestii podstawowych. Należy zaznaczyć, że do pewnego stopnia nadal są one nierozwiązywalne bez zmian systemowych a dla uczciwości dodajmy, że szereg z tych problemów ma wymiar historyczny i drąży polski system prawny od lat.
Nawiązując do ciekawego artykułu z 22 stycznia 2024 r. zawierającego wywiad z dr hab. Grzegorzem Makowskim o nowym projekcie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, warto dodać szereg dodatkowych uwag krytycznych, które mogą pomóc w poprawie obecnie projektowanych przepisów. Pomimo presji czasu rząd powinien wystrzegać się prac prowadzonych pośpiesznie i mało przejrzyście dla partnerów społecznych. Oczywiście pośpiech ten wynika z zapóźnieni odziedziczonych po poprzednim rządzie, jednak nie tłumaczy to zaprezentowanej przez RCL obecnej treści projektu, za którą odpowiada już nowa władza. Można częściowo zgodzić się z zarzutem bezrefleksyjnego kopiowania przepisów dyrektywy sygnalizacyjnej do treści ustawy, jednak pamiętać należy, iż przy dyrektywach szczegółowych trudno jest państwu członkowskiemu odejść od generalnej nomenklatury tam zawartej. Ewidentnie jednak zabrakło w pracach studialnych ministerstwa szczegółowej analizy porównawczej pojęć prawnych dyrektywy sygnalizacyjnej 2019/1937 z już obowiązującymi przepisami krajowymi.
Nowy model proceduralny UE a istniejące instytucje sygnalizacyjno-skargowe w prawie polskim
Wszystkie uzasadnienia kolejnych rządowych projektów wraz z ostateczną treścią samego projektu pokazują braki koncepcyjne, dotyczącą efektu prawnego umieszczania w polskiej ustawie nie tylko unijnych pojęć prawnych, ale także wpływu nowego modelu proceduralnego UE na już istniejące instytucje sygnalizacyjno-skargowe w prawie polskim. A jest tych procedur nie mało. Przypomnijmy, że mamy bowiem postępowania już dostępne dla obywateli takie jak: skargowe, wnioskowe, petycyjne i karnoprocesowe związane z zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa. Mamy również szereg instytucji sygnalizacyjnych wewnątrz instytucjonalnych (sygnalizacje karnoprocesowe, konstytucyjnoprawne TK, administracyjnoprawne sądowe i pozasądowe, rzecznikowskie a nawet w prawie cywilnym).
Rysujący się model sygnalizacji i ochrony sygnalistów wprowadzony dyrektywą UE jest rzeczywiście nowy i kompleksowy, ale tylko w 15 obszarach wskazanych przez unijnego ustawodawcę, pozostawiając poza zakresem swojego oddziaływania, w tym i ochrony sygnalistów, inne obszary funkcjonowania państwa.
Dość istotnym problemem jest jakość słownika pojęć (definicji) w projekcie ustawy. Brak tu czasu na opisanie wszelkich niedociągnięć, zatem wskażmy najważniejsze. Przykładowo „podmiot publiczny” zdefiniowany jest niestety poprzez odesłanie do pojęcia „podmiotów zobowiązanych” z innej ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Ta ustawa definiuje zaś podmioty zobowiązane poprzez kolejne odesłanie do pojęcia jednostek sektora finansów publicznych z ustawy o finansach publicznych. Pomijając niską jakość legislacyjną takiej definicji, spowoduje to już istniejące i opisywane w doktrynie niekoherencje zakresów podmiotowych w zagmatwanej legislaturze i niespójnym orzecznictwie. Kolejnym pojęciem problematycznym w projektowanych przepisach jest ujęcie terminu „organ publiczny”. Nie jest tajemnicą, że w polskim systemie prawnym mamy generalny problem w definiowaniu „organu publicznego”, a także pojęcia „podmiotu publicznego” głównie za sprawą zmiany ustroju i wciąż trwających przemian prawnych.
Zupełnie niezrozumiałym już posunięciem jest wprowadzenie do polskiego projektu pojęcia organu publicznego, skoro sama dyrektywa sygnalizacyjna tego wymogu nie stawia. Pamiętać należy, że definicja organu publicznego, nie tylko nie jest powiązania z ww. pojęciem podmiotu publicznego, ale jest także niekompletna (np. nie uwzględnia organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego). W razie przyjęcia projektu w obecnej formie nie tylko stanowić ona będzie lex specialis w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, ale także innych ustaw.
Omawiane problemy definicyjne są jednak niczym w porównaniu do przyjętego przez stronę rządową prostego tłumaczenia pojęcia „informacji o naruszeniu prawa” oraz założenia, że informacja jest prawdziwa w momencie dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego. Wszystkie te stany faktyczne i prawne będą musiały być indywidualnie udowadniane przez sygnalistów na wypadek pozwów o zniesławienie itd. Są to zdecydowanie najsłabsze punkty projektowanej ustawy. Przypomnijmy, że pojęcie naruszenia prawa będzie kluczowe dla skuteczności funkcjonowania całego systemu sygnalizowania i dalszej ochrony sygnalistów. Niestety również i w tej kwestii „król jest nagi”. Projektodawcy nie tylko nie definiują, czym naruszenie prawa jest, ale nie próbują wskazać nawet dyrektyw interpretacyjnych tego pojęcia niedookreślonego.
Jeżeli dodamy, że polski system prawa, przede wszystkim zaś orzecznictwo, boryka się w niezliczonej ilości kazuistycznych wyroków od czasów PRL z problemem określenia naruszenie prawa, to łatwo zobaczymy, iż strona rządowa a jeśli projekt stanie się prawem także ustawodawca przerzucają cały obowiązek finalnej skuteczności działań sygnalizacyjnych i oceny, czy były one zasadne, na i tak już przeciążony system wymiaru sprawiedliwości.
Czytaj również: Ochrona sygnalistów to przede wszystkim realizacja prawa do swobody wypowiedzi>>
Informacja na temat naruszeń to nie to samo co naruszenia
Na całe szczęście dla sygnalistów, i niestety jest to sarkazm, wszystkie poprzednie jak i obecny projekt rządowy kopiują w mojej ocenie wadliwą konstrukcyjnie regulację dyrektywy sygnalizacyjnej UE. Wada ta, dodajmy na marginesie, zupełnym przypadkiem stanowić może, skuteczną linię obrony sygnalistów na okoliczność pozwania ich przez pracodawcę lub inne osoby trzecie w związku z ich zgłoszeniem. Otóż pojęcie „informacji na temat naruszeń” (w art. 5 ust. 2 dyrektywy) jest szersze od pojęcia naruszenia (art. 5 ust. 2 dyrektywy), gdyż zawiera oprócz pojęcia naruszenia (tj. faktycznie występujących działań i zaniechań) także kategorię naruszeń potencjalnych. Pozwala to więc zgłosić nie tylko informację o faktycznych zdarzeniach i zaniechaniach, ale także informację zawierającą podejrzenie sygnalisty odnośnie co do faktu, że nastąpi działanie lub zaniechanie w przyszłości.
Nietrudno zauważyć, iż przedmiotem zgłoszenia w takim układzie może być oprócz czystych faktów także stan przeżyć psychicznych sygnalisty na temat tych faktów. Tylko nadmienię szczegółową, aczkolwiek ważną dla zdefiniowania sygnalisty kwestię wykładni prawa, która powstaje przy okazji definiowania sygnalisty w zestawieniu art. 4 i art. 6 ust 1 projektu ustawy, która zamyka się w nierozsupłanym przez projekt pytaniu, czy w razie nie potwierdzenia informacji o naruszeniu, byliśmy sygnalistami od początku, czy też nimi nie byliśmy w ogóle. Jest to ważki problem w sytuacji braku kontroli sądowej odmowy przyjęcia zgłoszenia np. przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
Sprawdź również książkę: Ochrona sygnalistów. Regulacje dotyczące osób zgłaszających nieprawidłowości [PRZEDSPRZEDAŻ] ebook >>
Czego brakuje w projekcie
Wątpliwości na tym jednak się nie kończą. W projekcie pominięto szereg innych ważnych systemowo kwestii, które powiększają niestety szereg luk w prawie dotyczących uprawnień pracowniczych. Mowa tu przykładowo o braku określenia statusu sygnalizacji (sygnalisty) w kontekście uprawnień (lub obowiązków) pracowniczych. Brak jest odniesień w kwestii ochrony sygnalistów na wypadek zwolnień grupowych. Brak jest definicji pracodawcy, co dziwi zważywszy, że sygnalistą można być wyłącznie w związku informacją o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą. Niepokój budzi także brak w projekcie synchronizacji rozwiązań o sygnalistach z już obowiązującym przecież art. 304 par. 1 k.p.k., zgodnie z którym każdy (w tym i pracownik), dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję.
Czytaj również: Projekt ustawy o sygnalistach powinien trafić do konsultacji, bo wciąż wymaga zmian>>
Pozostałe mankamenty projektu
Systemowy niepokój budzi z jednej strony rozbudowany i multicentryczny układ podmiotów zobowiązanych do przyjęcia zgłoszenia sygnalizacyjnego zewnętrznego, z drugiej strony zupełny brak przewidzianych przez ustawodawcę delegacji ustawowych do przyszłego uregulowania jednolitych wzorów regulaminów zgłoszeń zewnętrznych i wewnętrznych. Projekt wspomina wprawdzie w art. 31 o tym, że RPO ustala procedurę przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych, ale milczy czy jest ona wzorcowa także dla innych organów publicznych. Pozostawia się tę kwestię wyłącznie podmiotom publicznym i prywatnym. To na pewno spowoduje rozbieżności proceduralne w poszczególnych podmiotach, które mogą wpływać negatywnie na realizację praw sygnalistów. Niejasny jest też element rozdzielenia trybów wewnętrznych i zewnętrznych, w tym momentu, w którym kończy się sygnalizacyjna procedura wewnętrzna i następuje skierowanie sprawy na zewnątrz danego pracodawcy. Szereg pytań budzi także reglamentowane prawo do ujawnienia publicznego naruszenia prawa jednak po uprzednim wywiązaniu się z obowiązku zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego. Niejasne pozostają kwestie zgłoszeń anonimowych w kontekście niespełniania przez anonimów warunków przewidzianych dla innych sygnalistów.
Nie są to wszystkie mankamenty projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, ale na koniec podkreślmy także aspekt ustrojowy. Różne były koncepcje odnośnie wyznaczenia organu centralnego odpowiedzialnego za przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych, którego wyznaczenie wymaga dyrektywa unijna. W projekcie pojawiała się koncepcja Państwowej Inspekcji Pracy oraz dwukrotnie Rzecznika Praw Obywatelskich, który ostatecznie widnieje w ostatnim projekcie z 8 stycznia 2024 r. Problem polega jednak na tym, że sam RPO w piśmie z dnia 20.04.2022 r. (DG.070.1.2022) był niezwykle krytyczny dla możliwości wykonania przez niego tego zadania. Rzecznik słusznie argumentował to obiektywnymi, technicznych, finansowymi i merytorycznymi powodami a także licznymi zadaniami własnymi. Wydaje się, że tak ważne zadanie jak centralna obsługa sygnalizacji pracowniczych zasługuje na odrębny i nowy organ centralny i akurat w tym przypadku przyrost biurokracji jest pożądany miast obciążania już funkcjonujących organów centralnych, które przypomina zabawę w „gorący kartofel”.
Dr Michał Możdżeń-Marcinkowski, Katedra Prawnych Problemów Administracji i Zarządzania WZ, Uniwersytet Warszawski
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
