Warto w tym miejscu wspomnieć, że po tegorocznej rewizji KPO ten kamień milowy zastąpił pomysł pełnego oskładkowania umów cywilnoprawnych. Polska zobowiązała się do wzmocnienia Państwowej Inspekcji Pracy (PIP) w zakresie skutecznego egzekwowania przepisów prawa pracy, w tym poprzez:
- nadanie PIP uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych przekształcających nieprawidłowo zawarte umowy cywilnoprawne w umowy o pracę,
- umożliwienie wymiany danych między PIP, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) i Krajową Administracją Skarbową (KAS) na potrzeby kontroli przeprowadzanych przez inspekcję pracy,
- wprowadzenie możliwości przeprowadzania przez PIP kontroli zdalnych,
- wprowadzenie obowiązku przygotowywania przez PIP rocznych i długoterminowych planów działania,
- co najmniej dwukrotne podwyższenie maksymalnej wysokości kar pieniężnych za wykroczenia związane z naruszaniem przepisów prawa pracy.
Zdecydowanie największym echem odbił się pierwszy z wyżej wymienionych punktów, czyli wprowadzenie do polskiego systemu prawnego kompetencji dla Państwowej Inspekcji Pracy do przekształcania umów cywilnoprawnych w umowy o pracę. Ministerstwo nie poprzestało jednak na tym ogólnym uprawnieniu.
Czytaj również: Zmiany w ustawie o PIP pod ostrzałem przedsiębiorców i resortów >>
Pierwszy projekt ustawy
W pierwszym projekcie nowelizacji ustawy o PIP przewidziano dodanie nowego przepisu, który umożliwiałby Okręgowemu Inspektorowi Pracy wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, kiedy zawarto umowę cywilnoprawną lub osoba faktycznie świadczy pracę za wynagrodzeniem w warunkach, w których zgodnie z art. 22 par. 1 kodeksu pracy, kiedy to powinna być zawarta umowa o pracę. Dotychczas reklasyfikacja stosunku prawnego w stosunek pracy mogła mieć miejsce tylko po wniesieniu przez osobę zatrudnioną lub PIP, działającą na jej rzecz, powództwa do sądu pracy. Samo wniesienie powództwa nie tworzyło fikcji prawnej stosunku pracy, a strony musiały zaczekać na prawomocne orzeczenie sądu, z którego mogły wyniknąć obowiązki w sferze prawa pracy.
Inspekcja korzystała z uprawnienia do wniesienia powództwa rzadko. Co więcej, jedynie około 17 proc. z około 100 powództw wniesionych w ciągu ostatnich 3 lat zakończyło się ustaleniem stosunku pracy.
Projekt nowelizacji odebrał PIP uprawnienie do wnoszenia powództwa w tym zakresie i zastąpił je prawem do wydania decyzji administracyjnej. Jak wielokrotnie twierdził Główny Inspektor Pracy, ma to stanowić narzędzie walki z nieuczciwymi praktykami w zakresie zatrudnienia. W 2026 r. Inspekcja planuje przeprowadzić około 200 kontroli w tym zakresie. Ustawa przewidziała jednak dodatkowo narzędzie, którego nie zawarto w opisie kamienia milowego KPO – natychmiastową wykonalność decyzji.
Sprawdź również książkę: Sądowe postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy >>
Wykonalność decyzji – duże kontrowersje
Zgodnie z pierwszym projektem ustawy, decyzja miała podlegać natychmiastowemu wykonaniu w zakresie skutków, jakie przepisy prawa pracy wiążą z nawiązaniem stosunku pracy oraz obowiązkami w zakresie podatków i ubezpieczeń społecznych powstałymi od dnia jej wydania. Wniesienie odwołania nie wstrzymywałoby wykonania decyzji w tym zakresie. To oznaczałoby, że od dnia wydania decyzji podmiot zatrudniający musiałby traktować taką osobę jak pracownika, niezależnie od tego, że odwołał się do sądu pracy i to nawet w sytuacjach, gdyby takie odwołanie wniósł sam pracownik.
Wiążą się z tym obowiązki w zakresie indywidualnych uprawnień pracowniczych (udzielania urlopu, rozliczania podróży służbowych czy w zakresie podnoszenia kwalifikacji), ale także obowiązki podmiotu zatrudniającego związane z nabyciem statusu pracodawcy (np. wprowadzenie odpowiednich regulaminów i aktów wewnątrzzakładowych, stosowanie ustawy o zwolnieniach grupowych itp.).
Wykonanie decyzji miało natomiast podlegać wstrzymaniu w zakresie skutków podatkowych i ubezpieczeniowych, powstałych przed dniem wydania decyzji – do dnia upływu terminu na wniesienie odwołania, a w przypadku wniesienia odwołania – do dnia prawomocnego orzeczenia sądu.
Powyższe przepisy zostały doprecyzowane w nowym projekcie. Wykonalność decyzji ma być liczona od dnia doręczenia, a nie wydania decyzji. Będzie też wstrzymana w zakresie ustalenia istnienia stosunku pracy za okres od dnia nawiązania stosunku pracy do dnia doręczenia decyzji.
Takie sformułowanie przepisów od początku budziło uzasadnione kontrowersje. Postępowania sądowe z odwołania od decyzji Głównego Inspektora Pracy mogą toczyć się średnio nawet 2-3 lata, co będzie rodziło niepewność prawną stron postępowania sądowego. W trakcie postępowania podmiot zatrudniający będzie musiał jednak ponosić koszty związane z obowiązkami pracodawcy, dostosować się do nowego modelu zatrudniania czy – nierzadko – zatrudnić kolejne osoby odpowiedzialne za zarządzanie zasobami ludzkimi w organizacji. W procesie konsultacji projektu wskazywano zatem, że wykonalność decyzji powinna być w całości wstrzymana do prawomocnego orzeczenia sądu, aby uniknąć skomplikowanego procesu odwracania skutków decyzji w przypadku jej prawomocnego uchylenia.
Kontrowersje budziło także samo postępowanie odwoławcze i nowe przepisy k.p.c. Zgodnie z projektem, etapem pośrednim pomiędzy decyzją OIP a sądem pracy, jest odwołanie do Głównego Inspektora Pracy, na które termin wynosi jedynie 7 dni. W przypadku dużych kontroli Inspekcji, obejmujących nierzadko setki zatrudnionych, zachowanie tego terminu może okazać się w praktyce niemożliwe. Dodanie kolejnego postępowania odrębnego również nie spotkało się z aprobatą.
Te uwagi znalazły odzwierciedlenie w stanowiskach organów i organizacji w trakcie procesu konsultacji publicznych. W tabeli rozbieżności opublikowanej na stronie RCL, przy większości z nich znajdziemy jednak adnotację „uwaga nieuwzględniona”. Powtarzającą się argumentacją Ministerstwa jest twierdzenie o niewystarczającej skuteczności aktualnych środków prawnych przysługujących PIP w zwalczaniu patologii polegających na nadużywaniu umów cywilnoprawnych.
Powstaje w tym miejscu zasadne pytanie, czy to sam mechanizm w formie powództwa o ustalenie istnienia stosunku pracy jest nieskuteczny, czy głównym powodem nieskuteczności tego narzędzia jest niedostateczny materiał dowodowy zgromadzony przez danego inspektora lub nietrafny wybór podmiotów kontrolowanych, czego nieuchronną konsekwencją jest oddalenie powództwa złożonego przez inspektora. Kryteria weryfikacji stosunku cywilnoprawnego nie ulegną zmianie. Nadal analiza będzie musiała opierać się o przepisy kodeksu pracy. Ustawa nie wprowadza też domniemania istnienia stosunku pracy. Sama zmiana ról procesowych (podmiot zatrudniający występowałby w roli odwołującego, a nie pozwanego) nie przenosi ciężaru dowodu w przypadku postępowania sądowego. Ciężar dowodu będzie spoczywał na inspekcji, która będzie musiała udowodnić, że w danym stanie faktycznym rzeczywiście występują kryteria warunkujące powstanie stosunku prawnopracowniczego.
Cena promocyjna: 199.2 zł
|Cena regularna: 249 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 174.3 zł
Co w razie uchylenia decyzji?
W ramach konsultacji publicznych, Rządowe Centrum Legislacji zwróciło uwagę na istotną kwestię związaną ze skutkami nietrafnych decyzji Inspekcji (które – biorąc pod uwagę przytoczoną statystykę co do sporów sądowych – są wielce prawdopodobne). Jak stwierdziło RCL „z projektu nie wynika, jakie będą skutki w sytuacji, gdy sąd pozytywnie rozpatrzy odwołanie i uchyli decyzję przekształcającą umowę cywilnoprawną w stosunek pracy”. W odpowiedzi na tę wątpliwość, w nowym projekcie ustawy Ministerstwo dodało do kodeksu postępowania cywilnego art. 477(7h), który stanowi, że nawet w przypadku uchylenia decyzji przez sąd, uznaje się, że stosunek pracy trwał od dnia doręczenia decyzji do uprawomocnienia orzeczenia sądu.
Zgodnie z uzasadnieniem ustawy, przepis miał rozwiać wątpliwości interpretacyjne i zapewnić ochronę stosunku pracy stwierdzonego decyzją OIP. Wywołał jednak jeszcze więcej wątpliwości.
Na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że to nietrafne sformułowanie lub błąd w brzmieniu przepisu. Po dokładniejszej analizie protokołu rozbieżności można zauważyć, że przepis jest odpowiedzią na powyższą wątpliwość RCL, która dotyczy „rozliczeń” podczas niebyłego, de facto, stosunku pracy. W praktyce oznacza to, że nawet w razie skutecznego odwołania od decyzji GIP i jej uchylenia przez sąd, podmiot zatrudniający przez czas trwania postępowania (nierzadko co najmniej przez 2-3 lata) będzie pracodawcą, ze wszystkimi tego konsekwencjami, a osoba zatrudniona – pracownikiem. Przy tym – w razie uchylenia decyzji – będzie nim tylko przez czas trwania postępowania, ponieważ wykonalność decyzji sprzed jej doręczenia jest wstrzymana i nie zostanie „uruchomiona”.
Ta niezrozumiała propozycja legislacyjna Ministerstwa spowodowałaby szereg komplikacji, od niesłusznego ponoszenia przez podmioty zatrudniające kosztów pracodawcy, po niepewność osób zatrudnionych co do ich statusu. Ponadto, może doprowadzić do masowego wydawania decyzji mimo nieposiadania odpowiedniego materiału dowodowego, ponieważ niezależnie od wyniku postępowania sądowego, decyzja Inspekcji przynajmniej na 2-3 lata stworzy fikcję prawną. Jedynym mechanizmem, jaki przewidziało Ministerstwo, aby zapobiec negatywnym skutkom, jest odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa z art. 417 k.c. To oznaczałaby to kolejny, bardzo skomplikowany i bardzo niepewny co do rezultatu proces sądowy.
Ministerstwo twierdzi, że nowelizacja zapewnia pełną kontrolę instancyjną i zgodność z art. 45 Konstytucji RP, a samo ryzyko błędnego ustalenia stosunku pracy jest mitygowane przez tę kontrolę sądową. Biorąc pod uwagę nowy przepis k.p.c., należy natomiast uznać, że kontrola sądowa w odniesieniu do okresu postępowania sądowego byłaby jedynie fikcyjna. Skuteczne odwołanie od decyzji w tym okresie byłoby niemożliwe, a skutki uchylanych decyzji niemożliwe lub bardzo trudne do odwrócenia.
Czytaj również: Wydawana z mocą wsteczną decyzja PIP to niekonstytucyjne rozwiązanie >>
Ustawę należy poprawić – Ministerstwo mówi, że „musimy procedować”
RCL słusznie podniosło zatem konieczność ponownej gruntownej analizy projektu, który obecnie budzi wątpliwości ze względu na poważne wady prawne i systemowe. Ministerstwo nie odniosło się do merytorycznego zarzutu RCL, a jedynie podkreśliło, że projekt – ze względu na KPO – musi być procedowany. Pospieszne uchwalanie ustawy obarczonej dużymi wadami może jednak okazać się bardziej negatywne w skutkach niż jej uchwalenie w późniejszym czasie, ale w zdecydowanie poprawionej formie.
Agata Mierzwa, Partner i Współzarządzająca Praktyką Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych kancelarii Domański Zakrzewski Palinka (DZP)
Wiktoria Kokoszka, Associate w Praktyce Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych kancelarii Domański Zakrzewski Palinka (DZP)
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
