Minęło półtora roku od wejścia w życie ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (ustawa sankcyjna), która wdrożyła sankcje dotyczące Federacji Rosyjskiej i Białorusi nałożone przez unijne rozporządzenia sankcyjne: 765/2006, 269/2014, 833/2014 oraz 2022/263 – a także wprowadziła polski reżim sankcyjny, w tym krajową listę sankcyjną.
Czytaj też: Dr Radwan-Röhrenschef: Polska ustawa sankcyjna wyszła poza unijne prawo
Szef Krajowej Administracji Skarbowej zdecyduje o upadłości firmy objętej sankcjami
Początkowo zainteresowanie mediów wywołało wpisanie na listę sankcyjną spółki Novatek Green Energy sp. z o.o., co skutkowało wstrzymaniem dostaw gazu do kilku polskich gmin (następnie Novatek został objęty zarządem przymusowym, a część jego aktywów sprzedana). Szeroko komentowane były również skutki wpisania na krajową listę sankcyjną Go Sport Polska sp. z o.o., która prowadziła sieć sklepów sportowych. Jeszcze w lipcu 2022 r. sąd ogłosił upadłość tej spółki, a w styczniu 2023 r. została sfinalizowana transakcja sprzedaży całego jej majątku. W przypadku obu spraw ujawniło się wiele niedoskonałości ustawy oraz początkowo słabe przygotowanie organów państwa do stosowania sankcji.
Firmy z listy przegrywają w sądach
Zacznijmy od wpisów na listę sankcyjną. Od momentu wejścia w życie ustawy sankcyjnej minister spraw wewnętrznych i administracji wpisał na listę 425 osób fizycznych i 74 podmioty, aktualnie na tej liście są 424 osoby fizyczne i 66 podmiotów (dane na 11 października 2023 r.). Tym samym wykreślono 9 wpisów: w przypadku 1 podmiotu i 1 osoby fizycznej wynikało to nie z rewizji decyzji o wpisie, ale dlatego, że w tym zakresie polska lista powielała wpisy unijne (co nie powinno mieć miejsca), natomiast 7 innych podmiotów zostało wykreślonych po zmianach struktury właścicielskiej i organizacyjnej, na skutek których nie utrzymują one już relacji z podmiotami rosyjskimi lub białoruskimi. Nie sposób ocenić, ile podmiotów uniknęło wpisu na listę dzięki podobnym restrukturyzacjom.
Jak dotychczas, jedynie nieco ponad 11 proc. osób fizycznych i podmiotów z listy sankcyjnej wniosło do sądów administracyjnych skargi na decyzje o wpisach (w tym ok. 3 proc. osób fizycznych i ok. 58 proc. podmiotów). Z udzielonych nam informacji wynika, że WSA w Warszawie nie podważył dotychczas żadnej decyzji ministra, jednak wydał jedynie 13 orzeczeń (11 orzeczeń oddalających skargi lub wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji, 2 przypadki odrzucenia skargi, 42 sprawy oczekują na rozpoznanie).
Do tej pory sądy przyznają prymat interesowi społecznemu polegającemu na przeciwdziałaniu agresji rosyjskiej nad interesem podmiotów wpisanych na listę. Sądy również bardzo wąsko interpretują zakres sprawowanej kontroli, co dobrze obrazuje cytat z wyroku WSA w Warszawie z 18 maja 2023 r. (I SA/Wa 2524/22): „organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej”.
Stwierdzenie to koresponduje z treścią art. 3 ust. 9 ustawy, który stanowi, że minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, że wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji.
Niemniej jednak, wydaje się, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych zanadto akcentuje swobodę ministra w ograniczeniu uzasadnienia decyzji. Ta swoboda nie może być posunięta tak daleko, żeby uniemożliwiała podmiotowi wpisanemu na listę podjęcia polemiki z decyzją. Warto porównać to ze standardem dowodowym określonym w rozporządzeniach unijnych (zob. np. art. 14 rozporządzenia 269/2014).
Również na poziomie Unii Europejskiej bardzo rzadko udaje się zakwestionować wpis na listę. Chociaż Rada UE wpisała na unijną listę sankcyjną ponad 2000 osób i podmiotów, to od 24 lutego 2022 r. do 13 września 2023 r. rozporządzeniami wykonawczymi wykreślono z list sankcyjnych wpisy dotyczące jedynie 11 osób, z tego 5 zmarłych.
Czytaj też w LEX: Upadłość podmiotu objętego sankcjami antyrosyjskimi >
Fiskus nie jest gorliwy w egzekwowaniu sankcji
Jeśli chodzi o stosowanie sankcji, ustawa sankcyjna przyznaje kompetencje kilku organom, jednak głównym strażnikiem sankcji jest szef KAS. Decyduje on m.in. o zwolnieniu zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych i udostępnieniu takich środków, zarówno podmiotom lub osobom wpisanym na unijną, jak i polską listę sankcyjną. Szef KAS wydał dotychczas ponad tysiąc decyzji w tym zakresie, z czego ponad 75 proc. decyzji wyrażających zgodę na zwolnienie zamrożonych środków lub zasobów. Powyższa statystyka raczej się nie zmieni.
Od 1 grudnia 2022 r. do stosowania odstępstw od środków ograniczających został upoważniony Naczelnik Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu, do którego bezpośrednio należy składać odpowiednie wnioski. Dotychczas szef KAS przekazał do naczelnika w ten sposób ok. 120 wniosków, a bezpośrednio do nowo upoważnionego organu wpłynęło ok. 450 wniosków. Z prawie 500 wydanych dotychczas przez naczelnika rozstrzygnięć ponad 85 proc. to decyzje wyrażające zgodę na zwolnienie zamrożonych środków lub zasobów. Zwolnienia udzielane przez Szefa KAS i Naczelnika dotyczyły przede wszystkim kwestii takich, jak wypłaty zaległych wynagrodzeń dla pracowników, zaległości względem kontrahentów oraz należności publicznoprawnych.
Decyzje o nałożeniu kar pieniężnych za naruszenie sankcji wydają naczelnicy urzędów celno-skarbowych (zgodnie z ustawą kary mogą sięgać aż 20 mln złotych). Z udzielonych nam informacji wynika jednak, że żadna taka kara nie została dotychczas nałożona, chociaż właśnie dotkliwość kar to jeden z często podkreślanych przez prawników elementów reżimu sankcyjnego.
Czytaj w LEX: Szczególne rozwiązania dla rynku zamówień publicznych w związku z wojną w Ukrainie >
Bierność organów może dziwić, jeśli wziąć pod uwagę niską świadomość dużych i średnich spółek w Polsce na temat sankcji (zgodnie z opublikowanym na początku 2023 r. Badaniem International Business Report dla Grant Thornton 56 proc. dużych i średnich spółek w Polsce nie podjęło żadnych działań w celu weryfikacji, czy ich własna działalność bądź działalność ich kontrahentów nie narusza przepisów sankcyjnych) oraz opisywane w prasie sposoby na obchodzenie sankcji, takie jak masowe zatrudnianie pośredników z państw trzecich, co może wypełniać znamiona obchodzenia sankcji. Przyczyna tej bierności może tkwić w tym, że szef KAS i podległe mu urzędy nie mają odpowiednich zasobów, a może doświadczenia do realizacji celów ustawodawstwa sankcyjnego.
Przekłada się to na niekiedy enigmatyczne decyzje szefa KAS w sytuacji, w której przedsiębiorcy oczekują jasnych instrukcji np. dotyczących tego, czy płatność na rzecz danego kontrahenta będzie zgodna z reżimem sankcyjnym. Również ogólne wytyczne szefa KAS pozostawiają sporo do życzenia, o czym pisaliśmy osobno. Sposób egzekwowania sankcji może jednak wkrótce się zmienić, w związku z procedowaniem w UE projektu dyrektywy w sprawie definicji przestępstw związanych z naruszeniem unijnych środków ograniczających oraz kar za takie przestępstwa. Takie narzędzie wydaje się niezbędne, żeby ujednolicić praktykę organów krajowych państw Unii egzekwujących sankcje.
Podsumowując, uczestnicy obrotu gospodarczego przyzwyczaili się do istnienia listy sankcyjnej, a podmioty wpisane na listę powoli godzą się z tym, że wydostanie się z niej będzie bardzo trudne. Wiele wyjaśni się w nadchodzących miesiącach, kiedy zapadną pierwsze wyroki NSA. Jednocześnie organy krajowe nie są gorliwe w egzekwowaniu sankcji, czy to na gruncie polskiej ustawy, czy to na gruncie ustawodawstwa europejskiego, często ograniczając swoją działalność do kwestii operacyjnych. Warto w tym względzie śledzić wysiłki ustawodawcy europejskiego zmierzające do uszczelnienia krajowych systemów egzekwowania sankcji.
Marek Neumann, radca prawny w kancelarii Allen & Overy, A. Pędzich sp. k.
Karolina Wais, adwokat
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
