Paliwowy precedens w TK - dwa wnioski dotyczą tego samego

W lipcu prezydent Karol Nawrocki odmówił podpisu pod specjalną ustawą o opodatkowaniu koncernów paliwowych i skierował ją do Trybunału Konstytucyjnego. Kilka dni temu do TK trafił kolejny wniosek prezydencki o... prawie identycznym brzmieniu, z tym, że ustawa została podpisana i skierowana do kontroli następczej. To pierwsza taka sytuacja w ciągu ponad czterech dekad funkcjonowania Trybunału.

Ustawa z lipca i obecna różnią się jedynie trzema szczegółami. Pierwotna ustawa miała dotyczyć opodatkowania nadmiernych zysków koncernów paliwowych za okres od marca bieżącego roku do końca 2026 r. W lipcowej wersji przepisów nie było również delegacji ustawowej do czasowego obniżenia stawek akcyzy. Była też tylko jedna stawka podatkowa (60 proc.) bez żadnych ograniczeń. Prezydent odmówił jednak jej podpisania i skierował do Trybunału Konstytucyjnego.

W obecnej wersji specustawy nadmiarowe zyski będą opodatkowane przez „rok podatkowy”, trwający 13 miesięcy (w okresie od 1 marca bieżącego roku do 31 marca 2027 r.). Niektóre firmy paliwowe mogą zapłacić też podatek według stawki podatkowej 60 proc., ale ograniczony do poziomu 50 proc. swoich dochodów. Ponadto wprowadzono w art. 11 delegację ustawową do wydania rozporządzenia o obniżce akcyzy na okres do końca marca 2027 r. Specustawa wchodzi w życie dopiero od 1 listopada, ale – co umyka wielu komentatorom i politykom - z jednym znaczącym wyjątkiem. Jest nim właśnie ta delegacja ustawowa do obniżki akcyzy, którą zresztą od razu skonsumowano wydając rozporządzenie z 2 października 2026 r. w sprawie obniżenia stawek podatku akcyzowego na niektóre paliwa silnikowe (Dz. U. z 2026 r. poz. 1289).

Dwa razy to samo

W lipcu prezydent zarzucił, że specjalna ustawa miała naruszać art. 2, art. 32, jak również art. 119 ust. 1 i 132 ust. 1 Konstytucji (sygnatura sprawy w TK to Kp 2/26). Chodzi konkretnie o wprowadzenie opodatkowania jedynie dla wybranej grupy przedsiębiorstw z branży paliwowej, co miałoby naruszać zasadę równego traktowania podmiotów prawa znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Ponadto była to próba wprowadzenia nowego podatku w trakcie roku obrotowego, a dodatkowo również z mocą wsteczną. Prezydent zarzucił też nadmierny pośpiech przy procedowaniu ustawy – naruszenie zasady trzech czytań w Sejmie oraz procedowanie projektu podatkowego w istocie w trybie pilnym (mimo braku nadania tego trybu).

Gdy zbliżona treścią specustawa trafiła po raz drugi na biurko prezydenta Karola Nawrockiego, ten zdecydował się teraz na inny wariant – podpisał ustawę, ale skierował ją w trybie kontroli następczej do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie jej zgodności z Konstytucją (sprawa nie ma jeszcze nadanej sygnatury w TK). Prezydent podkreśla, że podpisując ustawę, nie wycofuje swoich zarzutów dotyczących jej niekonstytucyjności. Karol Nawrocki zaznacza, że zarzuty wobec tej ustawy są w zasadzie tożsame z tymi, które zgłaszał w lipcu, gdyż zarówno treść, jak i sposób procedowania kolejnej wersji, niewiele się różnią od tej pierwszej.

Zawarte w tym wniosku zarzuty i argumentacja pozostają aktualne. Z uwagi na to, że nowo uchwalona ustawa różni się w niewielkiej części od uchwalonej w dniu 2 lipca 2026 r. ustawy i zaskarżonej już do TK, to poniższe uzasadnienie ponawia podnoszone już zarzuty i argumentację z niezbędną ich modyfikacją – czytamy w uzasadnieniu październikowego wniosku do Trybunału.

Na kilka dni przed podpisaniem specustawy przez prezydenta, swoje obiekcje zgłaszał w ubiegłym tygodniu także prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista. Powoływał się na brzmienie art. 217 Konstytucji RP. Wynika z niego, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Prof. Chmaj podkreślał, że z tego przepisu i art. 2 Konstytucji RP wynika zakaz działania prawa wstecz. Prezydent jednak akurat na ten przepis się nie powołał.

Eksperci zwracają też uwagę zwłaszcza na wysoką 60-procentową stawkę opodatkowania, jak również brak możliwości jej uwzględnienia w kosztach uzyskania przychodu (tak wynika z art. 52zu dodawanego przez specustawę do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych).

Czy 60-procentowa stawka oznacza podwójne opodatkowanie? Zważywszy, że Rada Ministrów wyłączyła możliwość odliczenia tego podatku od wysokości CIT, co de facto prowadzi do podwójnego opodatkowania, należy określić stawkę 60 proc. jako wyjątkowo uciążliwą dla przedsiębiorców. Wartość ta jest niemalże porównywalna z wysokością podatku od zysków z nieujawnionych źródeł, tj. od czynności potencjalnie niezgodnych z prawem. Prawie dwukrotnie przebija składkę solidarnościową nałożoną w 2023 r. na sektor węglowy wynoszącą 33 proc. Ta propozycja nie jest poparta wyliczeniami i jest narzuconym przez rząd rozwiązaniem, które jest nieracjonalne fiskalnie. Jedynym celem tego projektu jest próba częściowego uzupełnienia luk budżetowych kosztem sektora paliwowego, które spowodowane były programem Ceny Paliw Niżej (CPN) – podkreśla w swojej ocenie Warsaw Enterprise Institute.

Co może zrobić Trybunał

Tak więc obecnie w TK są dwa wnioski prezydenckie dotyczące w zasadzie tych samych regulacji. Jerzy Stępień, prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 2006-2008, przyznaje w rozmowie z Prawo.pl, że nie spotkał się z takim przypadkiem, aby do Trybunału skierowana została przez prezydenta de facto ta sama ustawa w dwóch różnych trybach.

Zapewne najlepiej by było, gdyby prezydent wycofał pierwszy z wniosków. Natomiast z punktu widzenia pracy Trybunału, w mojej ocenie, nic nadzwyczajnego się nie stało. Jeżeli oba wnioski dotyczą tych samych przepisów i takich samych wzorców konstytucyjnych, to powinny zostać połączone do wspólnego rozpoznania. Gdybym był obecnie prezesem TK, tak właśnie bym zrobił – zaznacza.

Dodaje równocześnie, że niewątpliwie sytuacja jest wyjątkowa, ale – jak wskazał – praktyka zmusza także sędziów TK do weryfikowania swoich wyobrażeń o działaniu procedur nieugruntowanych.

Czyli powtórzę, w tym przypadku, w mojej ocenie, rozwiązania są dwa. Albo wycofanie pierwszego wniosku, albo połączenie obu do wspólnego rozpoznania. Skoro mamy bowiem te same wzorce, skoro są zaskarżone te same przepisy, no to zachodzi tutaj tożsamość tych postępowań. Nie ma potrzeby, żeby były rozpatrywane w dwóch oddzielnych sprawach – podsumowuje były prezes TK.

Obniżka cen paliw to nie efekt jednej ustawy

Specjalna ustawa to jedno, ale nie tylko ona decyduje o poziomie cen paliw przy dystrybutorach. Specustawa nie reguluje bowiem czasowych obniżek stawek podatku VAT oraz ustalania cen maksymalnych paliw, jakie płacimy na stacjach benzynowych.

Co do zasady – przepisy powiązały stawki podatku VAT na paliwa z wysokością wydatków budżetowych na obronność. Zgodnie z art. 146ef ustawy vatowskiej, w latach, w których wydatki na obronność przekraczają 3 proc. Produktu Krajowego Brutto (PKB) powinna obowiązywać sztywna podstawowa stawka podatku VAT na poziomie 23 proc. Na okresowe obniżki stawek podatku VAT do zera, albo 5 bądź 8 proc. pozwala co prawda art. 146ej ustawy. Co istotne, minister finansów (w drodze rozporządzenia), może obniżać stawki podatku dla dostaw różnych towarów, a nie tylko paliw i świadczenia niektórych usług oraz określać warunki stosowania obniżonych stawek. Tak wynika z art. 146ej ustawy vatowskiej. Przepisy nakazują jednak ministrowi uwzględnić specyfikę obrotu niektórymi towarami i świadczenia niektórych usług, jak również wziąć pod uwagę przebieg realizacji budżetu państwa.

Konsekwencją zastosowania tych przepisów jest wydanie rozporządzenia z 2 października 2026 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie obniżonych stawek podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2026 r. poz. 1288) i wprowadzenie okresowej obniżki stawki podatku VAT na paliwa do 8 proc. do końca bieżącego roku. To samo nowelizowane teraz rozporządzenie określało też obniżki przy okazji kilku odsłon programu CPN, w tym obniżek cen paliw na koniec wakacji, pomimo braku wtedy specustawy (maksymalna cena detaliczna benzyny silnikowej bezołowiowej 95 wahała się pomiędzy 6,41 a 6,64 zł). To pokazuje, że specustawa nie ma na taką obniżkę decydującego wpływu.

Kolejna kwestia to właśnie maksymalne ceny detaliczne paliw na stacjach benzynowych, które są ogłaszane przez Ministra Energii w drodze obwieszczeń. Podstawą prawną wydawania takich obwieszczeń nie jest specustawa, ale wprowadzony pod koniec marca br. art. 34a ust. 5 ustawy z 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2026 r. poz. 599, tzw. ustawa CPN). Jeśli państwo zdecyduje się wprowadzić czasowo niższy podatek VAT na paliwa – w sposób i na podstawie opisywanych wyżej - to wtedy właśnie Minister Energii ustala ceny maksymalne. Jest to jego obowiązek, a nie swobodna decyzja. Minister Energii również sam swobodnie nie przesądza o cenie maksymalnej, ale uwzględnia ceny hurtowe u największych polskich producentów i handlowców.

Na co przeznaczyć nadzwyczajny podatek

Specustawa nie przewiduje na jaki konkretnie cel (w tym na obniżki paliw) przeznaczyć nowy podatek. Art. 3 ustawy przewiduje jedynie, że stanowi on dochód budżetu państwa. Pojawił się już apel, aby te wpływy budżetowe wykorzystać na konkretne cele. Północna Izba Gospodarcza w Szczecinie powołała Zespół d/s rozwiązań dla nadmiernych obciążeń kosztami paliwa, który przygotował pięć postulatów przesłanych premierowi Donaldowi Tuskowi oraz ministrowi infrastruktury Dariuszowi Klimczakowi.

Każda rzecz – od dużej przez małą – była przedmiotem dystrybucji, a dystrybucja z natury rzeczy wiąże się z kosztami paliwa. Nieważne więc czy mówimy o produktach spożywczych, usługach czy wielkim przemyśle, wszyscy odczuwają koszty paliwa. W strukturze niektórych firm koszty te to nawet 25-30 proc. całych kosztów operacyjnych. Jeżeli mamy do czynienia ze skokowym wzrostem cen w tym zakresie to nie możemy sobie pozwolić na ignorowanie tego wzrostu. Nasz apel do rządzących jest prosty: nie możecie zostawić firm samych w tej kryzysowej sytuacji – mówi Hanna Mojsiuk, prezes Izby.

I proponuje wprowadzenie czasowej rekompensaty części nadzwyczajnego wzrostu kosztów paliwa dla firm, w których udział tych kosztów w całkowitych kosztach prowadzenia działalności przekracza określony poziom.

Podstawowym kryterium powinien być rzeczywisty udział kosztów paliwa w kosztach przedsiębiorstwa oraz skala wzrostu tego obciążenia w stosunku do okresu referencyjnego. Pozwoli to skierować pomoc nie tylko do sektora TSL, lecz również do firm produkcyjnych, spożywczych, handlowych, budowlanych czy usługowych rzeczywiście dotkniętych kryzysem – mówi prezes Mojsiuk, apelując również, aby na dłużej utrzymać obniżki stawek podatku VAT (a tym samym ceny maksymalne na paliwa), gdyż specustawa tego nie reguluje.

Inne postulaty, to wsparcie finansowe firm najbardziej poszkodowanych podwyżkami, odroczenie świadczeń podatkowych oraz na rzecz ZUS i NFZ, jak również pełna transparentność cen i marż na rynku paliwowym.

Analizę funkcjonowania nowych przepisów zapowiada też Miłosz Motyka, minister energii. Podkreśla, że wprowadzenie de facto trzeciej odsłony pakietu CPN nie spowodowało radykalnego wzrostu sprzedaży paliw na stacjach oraz, że jego zdaniem  finansowanie pakietu do końca roku jest niezagrożone. Przyznaje jednocześnie, że koszt programu może sięgnąć nawet 10 miliardów złotych (źródłami jego finansowania - poza podatkiem od nadzwyczajnych zysków firm paliwowych – będą też inne źródła budżetowe). Minister chce też sprawdzać, czy obniżka cen nie spowoduje na terenach nadgranicznych tzw. turystyki paliwowej z sąsiednich państw.