Inwestorzy i właściciele nieruchomości powinni zwracać uwagę na toczące się procedury planistyczne w gminach, ale mają małe szanse na skuteczne zaskarżenie uchwał, które nie dotyczą ich działek, albo odwołać się do sądu, gdy gmina nie zdecyduje się podjąć uchwały po ich myśli. Zarówno brak pozytywnej uchwały, jak i dopiero uruchomienie procedury planistycznej bez przesądzenia jej efektów, nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości – uznał Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch najnowszych orzeczeniach dotyczących planowania przestrzennego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) może znacznie ingerować w przeznaczenie działki, sposób jej zagospodarowania itp. Podstawą prawną do wnoszenia indywidualnych skarg jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662). Jednak nie wszystkie uchwały rady gminy dotyczące planowania przestrzennego można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przekonują się o tym mieszkańcy gminy Police w województwie zachodniopomorskim, których skargę kasacyjną właśnie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z 13 sierpnia 2026 r., II OSK 1473/26). Rada Miejska w Policach we wrześniu ubr. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia MPZP w części dotyczącej "Trzebieży Leśnej". To zalesiony teren rekreacyjny, gdzie znajdują się domki letniskowe, działki, leśniczówka oraz nieliczne domy jednorodzinne otoczone gęstym borem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę, a NSA właśnie oddalił skargę kasacyjną lokalnych mieszkańców, którzy narzekali, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu pominęła ich działkę.
Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. Prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby wnoszącej skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną. Interes prawny strony skarżącej, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem – uznali sędziowie.
Ponieważ skarga dotyczy tzw. uchwały intencyjnej, dopiero inicjującej prac planistyczne, określającej jedynie terytorialne granice zamierzonych działań. Jest ona aktem wewnętrznym gminy, jest skierowana wyłącznie do jej organu wykonawczego. Nie kształtuje zaś praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich Nie można więc nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia MPZP charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów - to wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego.
Nawet, gdy MPZP już jest, to nie tak łatwo o sukces w jego zaskarżeniu.
Można zaskarżyć MPZP, ale samo niezadowolenie z jego zapisów nie wystarczy. Jeżeli uchwała rady gminy dotycząca MPZP wpływa na nieruchomość i narusza interes prawny lub uprawnienie jej właściciela, można oczywiście rozważyć zaskarżenie jej do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101. Trzeba jednak wskazać konkretne naruszenie. Nie wystarczy argument: „plan jest dla mnie niekorzystny”. Konieczne jest wskazanie związku pomiędzy zapisami uchwały a sytuacją prawną właściciela nieruchomości. Dlatego warto dokładnie przeanalizować dokumentację Znaczenie może mieć nie tylko sam tekst MPZP, ale również dokumentacja planistyczna i przepisy dotyczące korzystania z nieruchomości. W praktyce trzeba wykazać konkretne naruszenie. Jeśli MPZP ograniczył możliwość zabudowy działki albo zmienił jej przeznaczenie, to wtedy warto sprawdzić, czy istnieją podstawy do jego zaskarżenia – radzi Karolina Wierzbicka, warszawska adwokat specjalizująca się m.in. w prawie administracyjnym.
Czytaj też w LEX: Dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej >
Mec. Wierzbicka sceptycznie podchodzi też do nadziei właścicieli nieruchomości, że w ich obronie stanie wojewoda, który ma specyficzny instrument prawny, jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Jego rolą nie jest bowiem zastępowanie indywidualnej skargi opartej o art. 101.
Wojewoda może kontrolować uchwałę gminy. Jest to jednak nadzór publicznoprawny, czyli wojewoda nie działa w interesie konkretnego właściciela nieruchomości – dodaje mec. Wierzbicka.
Świadomy inwestor bądź właściciel nieruchomości powinien zresztą zwracać uwagę na wszystkie dokumenty planistyczne gminy. Obecna reforma planistyczna zmienia hierarchię aktów planistycznych w gminie. Rośnie rola nie tylko przyjmowanego w miejsce studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy planu ogólnego, ale też przede wszystkim strategii rozwoju gminy. Plan ogólny to najbardziej podstawowe narzędzie planistyczne. Studium zaś wygaśnie albo z chwilą wejścia w życie planu ogólnego, albo najpóźniej 31 sierpnia br. Co ważne, plan ogólny musi być zgodny ze strategią rozwoju gminy. Walcząc o plan ogólny, warto więc też walczyć o treść strategii. Ale, co istotne, pierwsze plany ogólne nie muszą być zgodne ze strategią.
Zobacz też w LEX: Prawo miejscowe – uchwała, rozstrzygniecie nadzorcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego >
NSA w ubiegłym tygodniu wypowiedział się też o rzadkiej sytuacji, gdy inwestor wnioskował o podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany bądź uchwalenia MPZP dla konkretnej działki/inwestycji i radni początkowo zgodzili się na wszczęcie i przeprowadzenie całej procedury planistycznej, ale ostatecznie nie zakończyła się ona szczęśliwym finałem. Taka sytuacja ma miejsce w gminie Santok koło Gorzowa Wielkopolskiego. We wsi Janczewo, będącej w zasadzie przedmieściem stolicy województwa lubuskiego, znany lokalny biznesmen chciał na działce swojej żony wznieść 650-metrowy pawilon handlowy otoczony parkingiem. Gmina podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany MPZP, ale okoliczni mieszkańcy postanowili przeciwdziałać powstaniu tej inwestycji. Działka z jednej strony sąsiaduje z szeregowymi domami jednorodzinnymi, z drugiej z dużą ekskluzywną willą. W jej sąsiedztwie znajduje się też szkoła podstawowa, a najkorzystniejszy dojazd do tej nieruchomości prowadzi wąską lokalną drogą. Gdy doszło do ostatecznego głosowania nad zmianą MPZP, to z piętnastu radnych aż 13 zagłosowało przeciw, dwóch się wstrzymało, nie było nawet jednego głosu „za”. Zaskoczony inwestor wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzucając gminie bezczynność. Powołał się na art. 101a tej samej ustawy z 1990 r., z którego wynika, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W takich przypadkach sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.
Skutki stwierdzenia nieważności planu ogólnego - czytaj w LEX >
Jednak i w tym przypadku doszło do odrzucenia skargi przez WSA, a następnie oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA (postanowienie z 12 sierpnia 2026 r., II OSK 1314/26). Sądu obu instancji argumentowały, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Brak jest możliwości zaskarżenia bezczynności organu uchwałodawczego, gdy ma on jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Skoro uchwalenie MPZP nie jest obowiązkowe, to również nie ma podstaw do zastosowania art. 101a.
Zobacz też szkolenie online w LEX: Plan ogólny w praktyce, czyli jak zabezpieczyć interesy inwestorów i właścicieli nieruchomości >
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
