Interpretacje prezesa URE a odpowiedzialność członków zarządu

W działalności przedsiębiorstw energetycznych ryzyko regulacyjne stanowi jeden z istotnych obszarów potencjalnej odpowiedzialności zarządów. Dynamiczne otoczenie prawne, niejednoznaczne przepisy oraz rosnąca aktywność regulatora sprawiają, że pytanie o zakres ochrony wynikającej z działań podejmowanych „w dialogu z prezesem URE” nabiera szczególnego znaczenia – pisze Przemysław Mazur, radca prawny, partner w Kancelarii Romanowski i Wspólnicy.

Jednym z często rozważanych narzędzi jest wystąpienie do prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o interpretację przepisów. Czy jednak taki krok rzeczywiście zwiększa bezpieczeństwo prawne spółki i jej organów?

Brak generalnej kompetencji interpretacyjnej prezesa URE

Należy pamiętać, że prezes URE – poza wąsko określonymi wyjątkami – nie posiada kompetencji do wydawania wiążących interpretacji przepisów prawa energetycznego. Publikowane przez regulatora wyjaśnienia, stanowiska czy odpowiedzi na pytania przedsiębiorców mają charakter informacyjny. Mieszczą się w kategorii tzw. soft law i nie wywołują skutków prawnych porównywalnych z interpretacjami indywidualnymi znanymi z prawa podatkowego. Nie tworzą prawa i co do zasady nie wiążą ani przedsiębiorców, ani sądów.

Z perspektywy formalnej oznacza to, że zastosowanie się do takiego stanowiska nie daje automatycznej ochrony przed sankcjami administracyjnymi.

Dlaczego zarządy sięgają po stanowiska prezesa URE

Pomimo braku formalnej mocy wiążącej, stanowiska prezesa URE mogą odgrywać istotną rolę w praktyce compliance. Wynika to z kilku powodów.

Po pierwsze, to właśnie prezes URE jest organem stosującym prawo w praktyce, prowadzącym kontrole i nakładającym kary pieniężne. Zajęcie przez niego określonego stanowiska – nawet niewiążącego – istotnie zmniejsza prawdopodobieństwo, że w analogicznym stanie faktycznym organ przyjmie w przyszłości skrajnie odmienną ocenę.

Po drugie, w razie sporu spółka może powoływać się na zasadę zaufania do organów władzy publicznej oraz na utrwaloną praktykę interpretacyjną regulatora. Choć argument ten nie ma charakteru absolutnego, może mieć istotne znaczenie w toku postępowań sądowych.

Po trzecie, z perspektywy odpowiedzialności cywilnej, działanie zarządu w oparciu o stanowisko regulatora może stanowić istotny element obrony (o czym niżej).

Interpretacje a odpowiedzialność członków zarządu

W kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej członków zarządu wobec spółki kluczowe znaczenie ma sposób, w jaki zarząd identyfikuje, analizuje i zarządza ryzykiem regulacyjnym związanym z podejmowanymi decyzjami biznesowymi. Ocena, czy dane działanie mieściło się w granicach uzasadnionego ryzyka gospodarczego, nie jest bowiem dokonywana wyłącznie przez pryzmat jego rezultatu, lecz w szczególności przez pryzmat procesu decyzyjnego poprzedzającego jego podjęcie.

Jeżeli w toku tego procesu zarząd:

• rozpoznał i udokumentował ryzyka regulacyjne związane z planowanym działaniem,
• podjął racjonalne i proporcjonalne działania zmierzające do ich ograniczenia, w tym poprzez wystąpienie do właściwego organu regulacyjnego o zajęcie stanowiska, czy też pozyskanie stosownych opinii prawnych od podmiotów zewnętrznych,
• a następnie realizował przyjęty model działania w sposób zgodny z uzyskanym stanowiskiem,

to w wielu przypadkach można argumentować, że członkowie zarządu działali w granicach uzasadnionego ryzyka gospodarczego.

Ma to z kolei istotne znaczenie dla oceny odpowiedzialności członków zarządu na gruncie art. 293 par. 3 oraz art. 483 par. 3 kodeksu spółek handlowych. Wykazanie, że zarząd działał w oparciu o uprzednią identyfikację ryzyk regulacyjnych, podjął racjonalne i proporcjonalne działania w celu ich ograniczenia, a następnie realizował przyjęty model działania w zgodzie z uzyskanym stanowiskiem organu regulacyjnego, może przemawiać za przyjęciem, że członkowie zarządu dochowali należytej staranności wynikającej z zawodowego charakteru ich działalności.

Ryzyka praktyczne związane z wystąpieniem o stanowisko

Decyzja o skierowaniu zapytania do prezesa URE powinna być również poprzedzona analizą ryzyk w praktyce dobrze znanych przedsiębiorstwom z sektora, takich jak:

• czas – wypracowanie przez regulatora formalnego stanowiska może trwać wiele miesięcy, bez gwarancji rozstrzygnięcia w określonym terminie,
• niepewność odpowiedzi – regulator może odmówić zajęcia stanowiska albo udzielić odpowiedzi ogólnej, nieprzydatnej dla konkretnego stanu faktycznego,
• zwiększona ekspozycja regulacyjna – zainicjowanie korespondencji z URE może zwrócić uwagę organu na dany model biznesowy lub praktykę rynkową.

W konsekwencji wystąpienie z wnioskiem o interpretację lub stanowisko prezesa URE nie zawsze stanowi działanie neutralne z perspektywy zarządzania ryzykiem regulacyjnym. W określonych okolicznościach może prowadzić do opóźnień decyzyjnych, zwiększenia niepewności regulacyjnej lub wywołania dodatkowych działań nadzorczych ze strony organu, które w praktyce mogą istotnie wpłynąć na realizację planowanych przedsięwzięć lub bieżące funkcjonowanie przedsiębiorstwa.

Wyjątek: interpretacje indywidualne na podstawie Prawa przedsiębiorców

Istnieje jednak istotny wyjątek, który daje przedsiębiorcom realną ochronę prawną. Prezes URE – jako organ administracji publicznej – może wydawać interpretacje indywidualne na podstawie art. 34 Prawa przedsiębiorców.

W sektorze energetycznym instrument ten ma zastosowanie przede wszystkim do przepisów nakładających na przedsiębiorców obowiązek uiszczania różnego rodzaju opłat lub danin publicznych. Interpretacja taka:

• powinna zostać wydana w terminie 30 dni,
• wiąże organ, który ją wydał,
• chroni przedsiębiorcę przed sankcjami w zakresie objętym interpretacją.

Zastosowanie się do interpretacji indywidualnej wyłącza bowiem możliwość obciążenia przedsiębiorcy sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji. W takim przypadku przedsiębiorca nie może zostać również obciążony daninami wyższymi niż wynikające z uzyskanej interpretacji.

Wnioski dla praktyki

Stanowiska prezesa URE – poza interpretacjami wydawanymi na podstawie art. 34 Prawa przedsiębiorców – nie stanowią „tarczy ochronnej” dla spółek energetycznych ani ich zarządów. Mogą jednak być racjonalnym elementem strategii compliance i zarządzania ryzykiem regulacyjnym.

Kluczowe znaczenie ma świadoma decyzja zarządu: kiedy warto angażować regulatora, a kiedy lepszym rozwiązaniem jest wewnętrzna analiza prawna i akceptacja określonego poziomu ryzyka. W realiach sektora energetycznego to właśnie ta umiejętność wyważenia ryzyk coraz częściej przesądza o bezpieczeństwie menedżerskim.

Autor: Przemysław Mazur, radca prawny, partner w Kancelarii Romanowski i Wspólnicy