Ustawa o drogach publicznych przewiduje, że budowa lub przebudowa dróg to zadanie publiczne. Od tej zasady jest wyjątek. Zawiera go art. 16 tej ustawy. Zgodnie z tym uregulowaniem: "budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki tej budowy lub przebudowy określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej".
- Intencją tego przepisu było uniknięcie konieczności budowy lub przebudowy drogi przez zarządcę drogi w przypadkach, kiedy nie miał w planach takich inwestycji, a konieczność przebudowy wynikała z inwestycji prowadzonych na terenach przy drodze np. budowa stacji benzynowej czy obiektu handlowego - tłumaczy Maciej Górski, adwokat.
Czytaj w LEX: Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową a obowiązki dewelopera - komentarz praktyczny >>>
W praktyce jednak stosowanie przepisu zostało mocno wypaczone. Zakres nakładanych na inwestorów zobowiązań na podstawie umów drogowych znacznie wykracza poza ustawowe ramy, nie wspominając, że obowiązek zawarcia takich umów jest wymagany także wtedy, gdy brak do tego jakichkolwiek podstaw.
Droga, plac zabaw, a może jeszcze ścieżka rowerowa - lista życzeń jest długa
O tym, jak to wygląda w praktyce opowiada Przemysław Dziąg, szef prawników Polskiego Związku Firm Deweloperskich.
- Przepis gminy interpretują bardzo szeroko i na jego podstawie żądają od dewelopera sfinansowania inwestycji, nie mających bardzo często nic wspólnego z planami inwestora. Najczęściej chodzi o wybudowanie lub zmodernizowanie: drogi gminnej, chodnika, ścieżki rowerowej, placu zabaw. Pomysłów jest oczywiście znacznie więcej. Żądania gmin nie są tanie. W grę wchodzą wielomilionowe kwoty. Przykładowo Kraków w 2019 r. zawarł z deweloperami na podstawie art. 16 - 126 umów a rok później – 87 umów. W pierwszym wypadku umowy mówiły o partycypacji na łączną kwotę ponad 3 mln oraz o kwocie prawie 63 mln zł na przebudowę dróg a w drugim odpowiednio o kwoty 1,6 mln i 118,8 mln zł - tłumaczy mec. Dziąg.
Deweloperzy często pozostają więc bez wyjścia, gdyż gminy odmawiając wydania decyzji "zjazdowej", tym samym blokują wydanie decyzji warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę (z uwagi na rzekome niespełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej), do czasu podpisania umowy, której treść narzucają. Zdarza się, że w decyzji o warunkach zabudowy uzależniają wydanie pozwolenia na budowę od wcześniejszego zawarcia takiej umowy drogowej.
Czytaj w LEX: Realizacja inwestycji drogowych we współpracy z podmiotem prywatnym >>>
Czytaj w LEX: Bez umowy sąd nie nakaże, by deweloper wybudował drogę - omówienie wyroku I ACa 490/18 >>>
Pieniądze zamiast drogi
Niektóre gminy (w tym Warszawa) przyjęły nawet uproszczone procedury zawierania umów drogowych.
- Sprowadzają się do nakładania na inwestorów, w miejsce obowiązku budowy lub przebudowy drogi, obowiązku świadczenia pieniężnego na rzecz gminy w zryczałtowanej wysokości, zależnej od wielkości inwestycji. Dla przykładu w Warszawie obowiązuje zarządzenie prezydenta m.st. Warszawy z 19 października 2021 roku w sprawie określenia zasad zawierania umów określających warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych - tłumaczy mec. Górski.
Zgodnie z warszawskim zarządzeniem, do wyliczenia wartości świadczenia zastosowanie mają zryczałtowane stawki w wysokości od 125 do 200 zł za mkw. powierzchni użytkowej inwestycji kubaturowej (w zależności od funkcji i położenia) oraz od 10.000 do 20.000 zł za miejsce postojowe.
Czytaj w LEX: Budowa zjazdu - jak uzyskać pozwolenie >>>
Czytaj w LEX: Zasady umieszczania obiektów budowlanych, w tym urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi wewnętrznej >>>
W opinii Macieja Górskiego takie praktyki są wadliwe. Zawierane na ich podstawie umowy mogą być uznane za nieważne. - W świetle orzeczenia Sądu Najwyższego z 24 lutego 2021 r. (sygn. akt III CSKP 62/21) obowiązek inwestora nakładany w oparciu o art. 16 ustawy o drogach publicznych może polegać jedynie na wykonaniu budowy lub przebudowy drogi publicznej i nie może być wykonany przez świadczenie pieniężne. Dodatkowo nie może mieć charakteru ciężaru nie pozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny jego nałożenia, a więc nie może być zryczałtowany. Co istotne dla oceny ważności takich umów nie ma znaczenia dobrowolny charakter jej zawarcia - wyjaśnia.
Jak podkreślił SN, ani 353 ze zn. 1 k.c. ani inne przepisy, nie mogą stanowić podstawy dla uznania istnienia po stronie podmiotów publicznych, na których spoczywa obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych oraz zarządzania nimi, możliwości przerzucania lub współobciążania tym zadaniem innych podmiotów.
Zły przepis? Ależ skąd
Samorządowcy myślą zupełnie inaczej. Chwalą to uregulowanie.
- Prawo nie powinno być pisane kazuistycznie. W mojej ocenie obecne brzmienie przepisu stanowi racjonalne zrównoważenie dążenia do jasnego określenia zakresu inwestycji do których może być zobowiązany inwestor i koniecznej elastyczności rozwiązań - twierdzi Grzegorz Kubalski, radca prawny, zastępca dyrektora Związku Powiatów Polskich.
Przypomina, że zgodnie z tym przepisem szczegółowe warunki budowy lub przebudowy drogi określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. - Skoro określona inwestycja jest realizowana to oznacza, że inwestor na warunki właściwego zarządcy drogi się zgodził i było to dla niego opłacalne. Bez znajomości konkretnego przypadku trudno jest z góry powiedzieć, że żądania są "na wyrost". W przypadku, gdy duża inwestycja jest lokalizowana w oddaleniu od zwartej zabudowy nie można wykluczyć, że będzie ona wymagała wybudowania drogi na dłuższym odcinku - uważa Grzegorz Kubalski.
Co zmienić?
W przeciwieństwie do samorządowców, prawnicy postulują zmianę art. 16 ustawy o drogach publicznych.
- Jeżeli uznać, że podstawowym problemem praktycznym jest ustalenie zakresu obowiązku świadczenia przez inwestora, ale w praktyce wykształciły się rozwiązania (zryczałtowane opłaty), które spotkały się z akceptacją rynku (sądząc po ilości umów procedowanych w tym trybie), to art. 16 należy tak dostosować, aby wykluczyć niepewność i możliwość podważania umów zawieranych w „uproszczonym trybie” - postuluje mec. Maciej Górski.
I dodaje, że przepis powinien dawać zarządcom dróg możliwość:
- zawierania umów drogowych w których obowiązkiem inwestora będzie świadczenie pieniężne,
- ustalania wysokości należnego świadczenia w zryczałtowanej formie (w zależności od wielkości i funkcji inwestycji), przy czym: wysokość świadczenia powinna być ustawowo ograniczona do maksymalnej kwoty w odniesieniu do 1mkw. powierzchni użytkowej inwestycji niedrogowej,
- należne świadczenie pieniężne powinno być pomniejszane o koszty przebudowy lub budowy drogi publicznej poniesione przez inwestora w celu zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej inwestycji niedrogowej, oraz
- takie rozwiązania powinny być stosowane jedynie w stosunku do większych inwestycji (np. od 5.000 PU, jak w Warszawie dla inwestycji innych niż handlowe).
Mec. Maciej Obrębski uważa, że w art. 16 powinien wyraźnie wskazywać, że inwestora obciąża budowa drogi w zakresie proporcjonalnym do realizowanej inwestycji niedrogowej, a ponadto, że zawarcie umowy nie może stanowić warunku wydania decyzji zjazdowej.
- Interes gminy w przypadku braku drogi i konieczności jej wybudowania od podstaw i tak będzie zabezpieczony, gdyż deweloper nie sprzeda mieszkań bez dojazdu, a w przypadku konieczności jedynie przebudowy drogi zarówno zarządca jak i inwestor będą zainteresowani realizacją tego celu, przy czym odbędzie się to na warunkach wypracowanych w drodze negocjacji, a nie jednostronnego dyktatu - podkreśla.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.