Nowa procedura w ochronie zabytków działa tylko na papierze

Nowe postępowania zgłoszeniowe w ochronie zabytków miały uprościć część procedur i ograniczyć konieczność uzyskiwania pozwoleń konserwatorskich. Choć przepisy obowiązują od 3 czerwca 2026 r., do dziś nie wydano kluczowego rozporządzenia określającego wymagania dla zgłoszeń. Eksperci wskazują, że w praktyce sparaliżowało to wdrożenie reformy i doprowadziło do powstania luki prawnej.

Nowelizacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uchwalona 9 października 2025 r. w ramach pakietu deregulacyjnego, wprowadziła do systemu ochrony zabytków nową procedurę zgłoszeniową. Rozwiązanie to stanowi odejście od klasycznego modelu administracyjnego opartego na wydawaniu decyzji administracyjnych.

W nowym modelu zainteresowany nie składa wniosku o wydanie pozwolenia np. na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu budynku, lecz dokonuje zgłoszenia. Wojewódzki konserwator zabytków ma następnie 60 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji (od której można się odwołać). Jeżeli tego nie zrobi, następuje tzw. milcząca zgoda. Oznacza to, że po upływie ustawowego terminu, zgłaszający uzyskuje prawo do realizacji zamierzonego działania bez konieczności uzyskania formalnego pozwolenia. Mechanizm ten należy do kategorii uproszczonych postępowań administracyjnych i jest coraz częściej stosowany przez administrację publiczną w wyniku różnych rozwiązań deregulacyjnych.

Instytucja milczącego załatwienia sprawy do procedury uzyskania stanowiska konserwatora zabytków - czytaj w LEX >

Przeczytaj także: Łatwiej prowadzić inwestycje wokół zabytków

Jakie sprawy w trybie zgłoszenia

Zgłoszenia dotyczą wyłącznie wybranych kategorii czynności wskazanych przez ustawodawcę:

1. wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku;
2. trwałego przeniesienia zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;
3. zmiany przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku;
4. umieszczenia na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;
5. podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, lecz niebędącej parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Nowa procedura nie obejmuje więc większości spraw prowadzonych przez służby konserwatorskie.

Nowe zasady usuwania drzew lub krzewów z terenów wpisanych do rejestru zabytków - czytaj w LEX >

Nadal pozwolenia będą wymagane m.in. przy prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytkach wpisanych do rejestru. W tym zakresie, a więc w większości spraw rozpatrywanych przez służby konserwatorskie, nadal wydawane będą pozwolenia – wyjaśnia dr hab. Katarzyna Zalasińska, z Uniwersytetu Warszawskiego, była dyrektor Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Oznacza to, że zasadniczy trzon działalności wojewódzkich konserwatorów zabytków pozostaje oparty na wydawaniu decyzji administracyjnych.

Czy umieszczenie urządzenia reklamowego na budynku wpisanym do gminnej ewidencji zabytków wymaga uzyskania decyzji konserwatora zabytków? - sprawdź w LEX >

Jest nowa procedura, ale nie ma zasad jej stosowania

Choć od 3 czerwca 2026 r. obowiązują już przepisy o zgłoszeniach, to w praktyce są one martwe.

Nie wydano przepisów wykonawczych, o których mowa w art. 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie dotyczącym zgłoszeń, to jest określenia wzorów wniosków oraz wymagań dotyczących niezbędnych dokumentów i informacji dołączanych do zgłoszenia – wyjaśnia Katarzyna Zalasińska.

Sytuacja jest o tyle zaskakująca, że projekt rozporządzenia był przygotowywany już podczas prac nad ustawą i został przedstawiony w toku rządowego procesu legislacyjnego. Znalazł się w pakiecie dokumentów przekazanych Komitetowi Stałemu Rady Ministrów. Sama ustawa przewidywała 6-miesięczne vacatio legis, które miało umożliwić przygotowanie zarówno administracji, jak i aktów wykonawczych do nowego modelu działania.

Czytaj też w LEX: Obowiązki inwestora przy prowadzeniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku >

Przepisy przejściowe nie rozwiązują problemu

Ustawodawca przewidział utrzymanie w mocy dotychczasowego rozporządzenia przez okres do 12 miesięcy. Zdaniem dr hab. Zalasińskiej rozwiązanie to nie usuwa jednak luki prawnej.

Dotychczasowy akt wykonawczy dotyczy wyłącznie postępowań pozwoleniowych. Nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się do zgłoszeń, ponieważ instytucja ta wcześniej nie funkcjonowała w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedłużenie obowiązywania starego rozporządzenia pozwala więc jedynie zachować ciągłość wydawania pozwoleń. Nie tworzy natomiast podstaw prawnych do stosowania nowego trybu zgłoszeniowego – wskazuje Katarzyna Zalasińska.

Ekspertka wskazuje, że nic nie stało na przeszkodzie, aby minister w ramach tego samego rozporządzenia ustawowego wydał odrębne rozporządzenie regulujące wyłącznie kwestie zgłoszeń, bez oczekiwania na kompleksową zmianę całego aktu wykonawczego. Pozwala na to par. 119 ust.2 Zasad techniki prawodawczej.

Konserwatorzy i właściciele zabytków w niepewności

Konsekwencje braku rozporządzenia odczuwają zarówno właściciele zabytków, jak i organy ochrony zabytków.

Z jednej strony, przepisy ustawowe już obowiązują. Oznacza to, że zgłoszenia mogą być skutecznie składane, a po upływie 60 dni mogą powstawać skutki prawne wynikające z milczącej zgody. Z drugiej strony wojewódzki konserwator zabytków nie dysponuje podstawą prawną do określenia, jakie dokumenty czy informacje powinny zostać dołączone do zgłoszenia. Powstaje więc sytuacja, w której procedura istnieje, ale brak jest narzędzi pozwalających na jej prawidłowe stosowanie. Zdaniem Katarzyny Zalasińskiej to klasyczna luka regulacyjna, w wyniku której działalność organów ochrony zabytków została częściowo zamrożona. Stan ten rodzi niepewność zarówno dla administracji, jak i dla zgłaszających, co w konsekwencji szkodzi samym zabytkom.

Ogródki gastronomiczne na obszarach objętych ochroną konserwatorską - procedura administracyjna i konieczność uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - czytaj w LEX >

Ekspertka wskazuje, że w każdym województwie organy konserwatorskie próbują radzić sobie z tą sytuacją nieco inaczej. Przepisy przewidują wprawdzie możliwość dokonania zgłoszenia, ale jednocześnie pozostawiają inwestorowi możliwość wystąpienia o pozwolenie i przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego.

W praktyce część urzędów informuje inwestorów, że do czasu wydania odpowiedniego rozporządzenia bezpieczniej jest korzystać z dotychczasowego trybu. Inne przyjmują zgłoszenia, często komunikując swoje podejście na stronach internetowych. Pokazuje to, że każdy urząd poszukuje własnego sposobu działania, ponieważ wszyscy są świadomi istniejącej luki prawnej – podkreśla Katarzyna Zalasińska.

Nowe kompetencje konserwatora w stosunku do inwestora - czytaj w LEX >

Jak działać do czasu rozporządzenia

Katarzyna Zalasińska wskazuje też na wymiar organizacyjny. W Polsce działa 16 wojewódzkich konserwatorów zabytków i 33 delegatur, a w ponad 60 przypadkach kompetencje wykonują samorządowi konserwatorzy zabytków. Nowe przepisy wymuszają konieczność aktualizacji porozumień dotyczących przekazania kompetencji. Tymczasem wciąż nie wiadomo, jak ostatecznie ma wyglądać nowy tryb postępowania, co dodatkowo pogłębia stan niepewności.

W okresie przejściowym administracja rządowa mogłaby przynajmniej wydać wiążące wytyczne, które ujednoliciłyby praktykę stosowania przepisów. Oczywistym jest, że niepewność po stronie  administracji publicznej zawsze działa destabilizująco – postuluje Katarzyna Zalasińska.

Czy wszystkie drzewa na obszarach wpisanych do rejestru zabytków podlegają ochronie? - sprawdź w LEX >

Zdaniem Piotra Szulca, radcy prawnego prowadzącego własną kancelarię prawną, do czasu wydania rozporządzenia wykonawczego, zasadne jest posiłkowanie się dokumentacją wymaganą dotychczas przy składaniu wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, oczywiście w zakresie odpowiednim do charakteru zgłaszanych robót lub działań. Takie rozwiązanie może ograniczyć ryzyko uznania zgłoszenia za niekompletne lub wezwania do jego uzupełnienia.

 Nie zmienia to jednak faktu, że brak aktu wykonawczego stanowi istotny problem praktyczny. Powoduje on niepewność co do wymagań formalnych zgłoszenia i w istocie przerzuca na organy ochrony zabytków ciężar samodzielnego określania zakresu wymaganej dokumentacji. W efekcie może dojść do ukształtowania się niejednolitej praktyki stosowania prawa, co pozostaje w sprzeczności z celem nowelizacji, którym było uproszczenie i ujednolicenie procedur – wskazuje Piotr Szulc.

Przeczytaj także: Zabytki - zmiany dobre, ale niewystarczające

 Jest jeszcze inny problem

Nowelizacja budzi również zastrzeżenia z innego powodu. Sankcję za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia przewidziano tylko w jednym z pięciu przypadków objętych nową procedurą. Może to prowadzić do nierówności w stosowaniu przepisów i rodzić pytania o skuteczność nowych rozwiązań. Zdaniem ekspertów jest to kolejna kwestia, która wymaga szybkiej interwencji ustawodawcy.

Sprawdź w LEX:

Czy zamiany nieistotne na elewacji budynku będącego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają zmiany decyzji konserwatora zabytków? >

Czy Prezydent Miasta może uchylić decyzję o usunięcie zieleni na terenie, który po wydaniu decyzji o wycince, stał się terenem objętym ochroną konserwatora zabytków? >

Czy zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia w zabytkowym budynku wymaga zgłoszenia? >