Katarzyna Kubicka-Żach: Z jakich względów ważne jest planowanie zamówień publicznych?

Jarosław Rokicki z Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu, kierownik Biura Zamówień Publicznych w Urzędzie Miejskim w Dąbrowie Górniczej, przewodniczący grupy roboczej ds. zamówień publicznych Śląskiego Związku Gmin i Powiatów w Katowicach: Planowanie zamówień publicznych ma wpływ na bieżące wydatkowanie środków publicznych. Przyjętym standardem, zgodnie zresztą z wymogami ustawy Prawo zamówień publicznych (Pzp) jest to, że opisuje się przedmiot zamówienia i dokonuje oszacowania.  Umożliwi to ustalenie właściwych progów, w jakich zamawiający będzie uprawniony udzielać zamówień publicznych bez narażenia się na konsekwencje naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Warto dodać, iż  od 1 stycznia 2020 r. są nowe progi ustawowe. Dla jednostek ze sfery finansów publicznych jest to próg 30 tys. euro, 214 tys. euro i 5 mln 350 tys. euro przy wskaźniku wartości euro 4.2693.

Co jest istotne z punktu widzenia właściwego planowania zamówień i kreowania właściwej polityki  zakupowej przez jednostkę sektora finansów publicznych?

Nadrzędny charakter ma opinia Urzędu Zamówień Publicznych dotycząca wydatków tego samego rodzaju w kontekście zachowania tożsamości przedmiotowej, podmiotowej i czasowej zamówień.

Chodzi o to, czy jest istnieje taka sama grupa wykonawców o tych samych specjalnościach, działająca w określonej sferze gospodarki, którzy mogą wykonać zamówienia. Jeśli bierzemy pod uwagę tożsamość przedmiotową, to są tu wydatki związane z kwestią dotyczącą zakresu przedmiotowego zamówienia, czyli czy są to produkty tego samego rodzaju, przeznaczenia. Np. osobno kwalifikujemy sprzęt biurowy, sprzęt pożarniczy, roboty budowlane - to różne rodzaje przedmiotu zamówienia

Opinia UZP ma szczególnie znaczenie w zakresie zamówień dofinansowanych środkami unijnymi. Ważne jest więc, żeby potrafić zaszeregować wydatki właściwie i umieć je połączyć, jeżeli się da ze względu na tożsamości, które wymieniłem. Potem w trakcie roku możemy dokonywać zamówień publicznych zgodnie z właściwym planowaniem i przyjętą metodyka klasyfikowania wydatków - łączenia, dzielenia.

Czytaj w LEX: Tryb podstawowy w nowym Prawie zamówień publicznych >

 


Czym może grozić niewłaściwy podział wydatków?

Warto wskazać, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieuprawniony podział zamówienia na części, w celu uniknięcia łącznego szacowania ich wartości. Na przykład, jeśli tak podzielimy zamówienia tego samego rodzaju , że każde będzie do 30 tys. euro, ale łącznie będą tę kwotę przekraczały co będzie wymagało zastosowania trybu konkurencyjnego zgodnie z ustawą Pzp, np. przetargu nieograniczonego.  

Dlatego ważna jest kwestia właściwego podejścia do planowania na początku roku budżetowego.

Czytaj w LEX: Umowy w sprawie zamówienia publicznego w nowym Prawie zamówień publicznych >

Jakie mogą być sposoby wsparcia urzędu we właściwym planowaniu?

W urzędzie miasta na potrzeby realizacji zamówień publicznych zakupiliśmy program komercyjny, który na bieżąco monitoruje wydatki danego rodzaju dzięki odpowiedniemu planowaniu w systemie elektronicznym. Program umożliwia tworzenie planu zamówień publicznych poniżej i powyżej progu ustawowego na podstawie harmonogramów zamówień publicznych składanych przez poszczególnych dysponentów środków publicznych - wydziały urzędu. Dodatkowo, jak już wspomniałem, głównym celem programu jest monitorowanie realizacji planu zamówień publicznych w danym roku budżetowym w oparciu o uprzednio przyjęte kategorie podziału zamówień na dostawy, usługi i roboty budowlane wraz z opcją łączenia kategorii zamówień oraz kontrolowania wartości brzegowych – alerty.

Warto wspomnieć, iż postępująca elektronizacja zamówień publicznych wynika z samej nowelizacji ustawy prawo zamówień publicznych, ale też dana jednostka samorządu terytorialnego we własnym zakresie wykorzystuje dostępne na rynku oprogramowanie wspierające zamówienia publiczne, w tym przypadku omawiane planowanie zamówień publicznych.

Na marginesie warto wskazać, iż w związku z elektronizacją związaną z przetargami powyżej progów unijnych samorządy wykorzystują albo ogólnie dostępny mini portal UZP, albo oprogramowanie komercyjne. Umożliwia ono odpowiednie i zgodne z prawem składanie ofert przez Wykonawców w formie elektronicznej.  

Czytaj w LEX: Zamówienia in-house – przesłanki stosowania i procedura udzielania >

Model, który uważam za właściwy to wspieranie się jednocześnie dwoma rodzajami oprogramowania. Jedno to platforma, która obsługuje zamówienia pod względem zapewnienia właściwej komunikacji  elektronicznej, czyli składania ofert elektronicznych, opatrzonych podpisem elektronicznym, dzięki której wypełniamy obowiązki ustawowe. Druga to system informatyczny, który sumuje wydatki tego samego rodzaju  na początku roku i poinformuje o przekroczeniach, a tym samym umożliwi odpowiednie zareagowanie, w przypadku przekroczenia kwot.

Czytaj też: E-przetargi – wykonawcy i zamawiający oczekują usprawnienia systemu

W zeszłym roku wprowadziliśmy omawiane drugie rozwiązanie, pół roku trwał okres dostosowawczy i trudno było przekonać pracowników, którzy są doświadczeni w realizacji procedur w formie papierowej do nowego środowiska informatycznego. Warto wspomnieć, iż w programie pracuje ponad  150 użytkowników.. W moim odczuciu potrzebna jest właśnie taka platforma integruje która integruje potrzeby zakupowe wszystkich dysponentów środków publicznych (Wydziały Urzędu) pod względem właściwego planowania i tym samym niedopuszczenia do sytuacji niedozwolonego podziału zamówień na części celem uniknięcia stosowania przepisów ustawy Pzp. .

Do 2019 roku funkcjonował system informatyczny wewnętrzny, który  zawierał spis wydatków według haseł przedmiotowych (grup usług, dostaw i robót budowlanych tego samego rodzaju) , wszelkie wyliczenia trzeba było wykonywać ręcznie.

Czytaj w LEX: Kontrola zarządcza w aspekcie zamówień publicznych >

Dla przykładu - jeżeli stan planowanych wydatków jest na poziomie ok. 128 tys. zł, czyli nie przekraczającym  progu zwolnienia ustawowego tj. 30 tys. euro, to  dysponenci środków publicznych zgłaszają potrzeby zamówieniowe. Każdy wydatek pomniejsza nam sumę łączną w ramach tego samego rodzaju zamówienia. Mamy cały czas wgląd, jakie nowe zamówienia pojawiają się i czy nie powinny być sumowane z kwotami, które nie zostały jeszcze wydatkowane. Dzięki temu nie ma dużego ryzyka, bo intuicyjna platforma planowania podpowie nam automatycznie, czy nie dokonamy podziału zamówienia na części niezgodnie z przepisami ustawy.

Czy jest możliwe dokonywanie korekt?

Dokonywanie korekt w ciągu roku jest oczywiście możliwe, na bieżąco nadzorujemy i minimalizujemy ryzyko naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Rozwiązanie to jest transparentne dla ewentualnej kontroli i korzystne dla kierownika urzędu z puntu widzenia chociażby kontroli zarządczej. Przy zachowaniu metodologii klasyfikacji zamówień w obrębie dostaw, usług i robót budowlanych pilnujemy dokonywania bieżących wydatków z uwzględnieniem możliwości tworzenia własnych raportów na potrzeby np. kierownika urzędu.  Warto wspomnieć, iż obowiązujące załączniki do regulaminu wewnętrznego zamówień tj. wnioski o wszczęcie postępowania są składane za pośrednictwem programu, ich weryfikacja i zatwierdzanie również następuje na tej drodze komunikacji elektronicznej.

Jakie są dodatkowe korzyści z systemu?

W przypadku zastępstw pracowniczych każda osoba, która loguje się do programu, ma do czynienia z przyjaznym i zautomatyzowanym systemem, , co znacznie ułatwia pracę i przejęcie obowiązków. Jest też opcja komunikatora, dzięki której poszczególni użytkownicy porozumiewają się, działa to na zasadzie Messengera czy innych tego typu komunikatorów  

Po niemal roku funkcjonowania systemu, z punktu widzenia pracy biura oraz poszczególnych naczelników jako dysponentów środków publicznych, transparentność i intuicyjność programu sprawiają, że coraz więcej mamy zwolenników tego rozwiązania pomimo obaw jakie pojawiały się na etapie wdrażania programu.

Czy nie było oporu ze strony pracowników, żeby uczyć się kolejnego?

Pracownicy często źle reagują na nowe rozwiązania technologiczne, brakuje entuzjazmu do wprowadzania nowych programów. Ważnym założeniem jest też integracja wielu systemów, która często jest niemożliwa ze względu na koszty lub rożne specyfiki działalności.

Ustawa Pzp nie nakazuje sporządzania planów czy harmonogramów zamówień publicznych, poza tym z art.13a wskazuje na obowiązki sporządzania planów przetargów powyżej 30 tys. euro. Trudno sobie wyobrazić ze względu na efektywne planowanie zamówień, że jednostce jakiegoś Zamawiającego nie będzie planowania w postaci planu sumarycznego  opierającego się na analizie poszczególnych potrzeb dysponentów.

Postępująca informatyzacja urzędu, optymalizacja ścieżki wyboru oferty najkorzystniejszej przez wybór odpowiedniej procedury działającej w środowisku informatycznym, sprawiają, że dzisiaj wdrażanie programów informatycznych jest właściwym rozwiązaniem. Choćby ze względu jak już wspomniałem na kontrolę zarządczą, o której mowa w ustawie o finansach publicznych, do której zobowiązane są jednostki sektora finansów publicznych.

Ile kosztuje zakup takiego systemu?

Różne firmy oferują takie programy. Najpierw należy jednak oszacować przedmiot zamówienia. Nas kosztowało to poniżej 30 tys. euro. System opiera się na naszym regulaminie wewnętrznym. Ogłosiliśmy zapotrzebowanie na tego typu oprogramowanie wspierające proces zakupowy poprzez właściwe planowanie w Biuletynie Informacji Publicznej z dostępem do uzyskania zamówienia przez wszystkie podmioty rynkowe. Wybraliśmy firmę na 24 miesiące, ustawy tak jak wspomniałem wydatek po oszacowaniu zakwalifikowaliśmy poza ustawą, wartość umowy to w przybliżeniu 20 tys. zł brutto.

Warto wspomnieć, iż nie należy mylić tego rozwiązania z programami umożliwiającymi przeprowadzenie procedury powyżej progów unijnych opierającej się na obowiązku szyfrowania oferty składanej przez wykonawcę i późniejszego jej odszyfrowywania przez zamawiającego w obliczu zachowania formy elektronicznej. Dodatkowo należy pamiętać, iż od 2021 roku pełna elektronizacja zamówień publicznych będzie również dotyczyła progów krajowych.

Czytaj w LEX: Przesłanki wykluczenia wykonawcy z postępowania w nowym PZP >

Czy można zakupić jeden system, który zawierał będzie jednocześnie dwa rozwiązania?

Nie jest wykluczony zakup programu, który by łącznie zawierał obie platformy. Jednak pewna dywersyfikacja i specyfika tego rodzaju usług wskazuje, że nie ma jednego dobrego rozwiązania, które integrowałoby te dwie platformy. Oczywiście wykonawca może napisać program spełniający nasze potrzeby. Jednak musimy pamiętać, że programu nie kupujemy na własność, bo wiążą się z tym bardzo wysokie koszty, ale kupujemy usługę w chmurze, czyli dostęp do programu. Dzięki temu przez pewien czas mamy możliwość użytkowania programu.

Spotkaliśmy się jednak z wykonawcami, którzy w ogóle nie byli przygotowani do tego, żeby udostępnić nam program jako gotowy produkt. Chcieli, żeby najpierw zawrzeć z nimi umowę, a potem napiszą taki program zgodnie z naszymi oczekiwaniami .

Takie rozwiązanie miejscu jest niedopuszczalne, bo nie mamy zachowanej konkurencyjności. Chyba że kupujemy produkt w ramach przysłowiowego „kota w worku”, ale liczymy się z konsekwencjami tak zawartej umowy i kosztami oprogramowania niestandardowego pisanego pod Nasze potrzeby.  

Czyli co jest w nim ważne?

Właściciel Oprogramowania zapewnia wsparcie Zamawiającego w zakresie jego użytkowania poprzez wyznaczenie pracownika (opiekuna) Zamawiającego, który telefonicznie będzie udzielał pomocy bieżącej, a w przypadku opóźnienia będą naliczane kary umowne przez Zamawiającego zgodnie z zapisami umowy.

Jeśli gmina nie zakupi takiego programu, jak częste są błędy w postaci naruszenia dyscypliny finansów publicznych?

Błąd jest nieodzownym elementem pracy ludzkiej, pomimo tego co zawsze powtarzam że nie ma błędów są tylko lekcje. Jeśli mamy papierowe zeszyty, wprowadza to nieład, bo trudno prowadzić skorowidz wielu kategorii. Trudno sobie wyobrazić, żeby planować w zeszycie. W małej gminie to się sprawdza, tak samo jak np. w szkołach przy małych remontach czy zakupie artykułów spożywczych.

Przy zadaniach publicznych nakładanych na samorządy, gdzie jest ogrom wydatków, nie wyobrażam sobie, żeby nie było programu informatycznego. Ryzyko błędu w zamówieniach publicznych jest olbrzymie.

Ktoś musi nad tym czuwać, to jest to najczęściej w strukturze Urzędu  komórka powołana do zamówień publicznych. Nie da się wykonać planu na cały rok, a potem odseparować od niego wydatki realizowane w trakcie roku. Często dochodzą nowe zadania – z budżetów partycypacyjnych, z projektów unijnych. To musi być system, który kompleksowo i intuicyjnie będzie odgrywał znaczącą rolę w sumowaniu wydatków.