Rada gminy może podejmować uchwały o charakterze programowym i intencyjnym, gdy pozostają one w granicach zadań gminy. Kwestie imigracji i tworzenia ośrodków dla imigrantów należą do spraw ogólnokrajowych, którymi gmina nie może się zajmować bez szczególnej podstawy prawnej. Wobec jej braku, uchwała w takiej sprawie jest nieważna - orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim.
Rada Gminy Żary (woj. lubuskie) przyjęła uchwałę, którą ustaliła kierunki działania wójta gminy, nakazując mu podejmowanie wszelkich dopuszczalnych przepisami prawa czynności, które zapobiegłyby utworzeniu na terenie gminy ośrodków dla nielegalnych imigrantów. Wojewoda Lubuski zaskarżył uchwałę do sądu, wskazując że została przyjęta z przekroczeniem ustawowo przyznanych radzie kompetencji.
Zdaniem wojewody, art. 18 ust. 1 u.s.g. na który powołała się rada, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały tej treści. Rada gminy posiada wyłączną właściwość do stanowienia o kierunkach dziania wójta jako organu wykonawczego, ale w zakresie zadań własnych gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.s.g. Nie dotyczy to zatem kwestii polityki migracyjnej, które są domeną administracji rządowej. Wojewodzie nie podobało się także narzucanie przez radę sposobu załatwienia konkretnej sprawy przez wójta. Art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zezwala bowiem wyłącznie na określenie wytycznych, zaleceń lub wskazówek dla organu wykonawczego. Uchwała rady w tej materii winna mieć wyłącznie charakter programowy. Nie może przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać stosowania konkretnych rozwiązań.
Zobacz szkolenie online w LEX: Lokalny parlament, czyli zadania, struktura i codzienność działania rad >
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. podzielił ten pogląd i stwierdził nieważność uchwały.
Wyjaśnił, że każda działalność rady gminy jako organu kolegialnego przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. Sama zewnętrzna forma uchwały nie świadczy jednak o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie prawnej. O tym decyduje jej treść. Uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną wskazującą na możliwość i granice działania organu. Do wydania aktu o charakterze niewładczym wystarczającą podstawą jest natomiast norma kompetencyjna do przyjmowania uchwał. Co ważne, uchwała może być kwalifikowana jako władcza, nawet jeśli nie ustanawia praw i obowiązków podmiotów prywatnych, gdy zawiera dyspozycje działania dla innych podmiotów w ramach aparatu administracji publicznej. Zobowiązujący charakter uchwały może wynikać nawet ze spraw wyrażonych w jej treści ogólnie, które będą dopiero w przyszłości rozpatrywane przez różne jednostki gminy.
Czytaj też w LEX: Prawo rady gminy do stanowienia kierunków działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) >
Zdaniem sądu, zaskarżoną uchwałę cechuje władczy charakter, bowiem zawiera ona dyrektywy działania skierowane do organu wykonawczego, o czym świadczy użyty w jej treści zwrot "ustala się kierunki działania Wójta Gminy”. Zwrot ten należało ocenić, zdaniem sądu, jako wytyczną stosowania prawa, a więc jako działanie o charakterze władczym. Aby zatem stwierdzić legalność tego aktu, konieczne było przesądzenie, czy dotyczył on kwestii pozostających w zakresie działania gminy, a zatem czy został podjęty w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów.
W tym zakresie, sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Lubuskiego, iż kwestie związane z polityką migracyjną, w tym m.in. dotyczące ośrodków dla imigrantów, należą do zadań administracji rządowej. Ani art. 6 u.s.g., ani art. 18 ust. 1 u.s.g. nie stanowią podstawy do swobodnego tworzenia zadań publicznych przez samorząd gminny. Jedynie sprawy powierzone radzie gminy mocą art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważniają ten organ do załatwiania ich w drodze uchwał. Wójt jako organ wykonawczy gminy nie posiada kompetencji do podejmowania działań mających na celu zapobieżenie powstania na terenie gminy tego rodzaju placówek. Podobnie rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada kompetencji do zobowiązania organu wykonawczego do podejmowania działań dotyczących tej problematyki. Rada Gminy Żary, podejmując zaskarżoną uchwałę, wykroczyła zatem poza swoje ustawowe kompetencje. Uchwała została wydana bez ważnej podstawy prawnej, a tym samym z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu. Jako taka nie mogła się ostać w obrocie.
Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 października 2025 r., sygn. akt II SA/Go 374/25
