NSA: Wygaszenie mandatu radnego wymaga uzasadnienia

Naruszenie przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia samorządowego tej jednostki, w której otrzymał on mandat, prowadzi do wygaśnięcia mandatu. Fakt ten potwierdza uchwała organu stanowiącego jednostki. Od uchwały radnemu przysługuje jednak skarga do sądu, by ten zbadał legalność postępowania rady. NSA wskazuje, że prowadzenie działalności gospodarczej przez radnego wymaga potwierdzenia.

Kluczowa w sprawie wygaszenia mandatu radnego jest regulacja art. 383 par. 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, zgodnie z którą mandat radnego wygasa w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Dla radnego gminy takim „odrębnym przepisem” jest art. 24f ustawy o samorządzie gminnym (dalej: „u.s.g.”), który wprowadza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zakazane jest także zarządzanie taką działalnością lub sprawowanie funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika w jej prowadzeniu.

Radny ma trzy miesiące od dnia złożenia ślubowania na zaprzestanie jej prowadzenia. Wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy i wypłacone z budżetu gminy także mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ponieważ mienie komunalne to nie tylko nieruchomości i rzeczy, ale również środki pieniężne. Co ważne, ustawodawca nie zakazuje radnemu wykonywania jakiejkolwiek działalności gospodarczej, a tylko takiej która jest prowadzona z wykorzystaniem mienia tej jednostki, w której radny sprawuje mandat. Radny może zatem co do zasady prowadzić działalność gospodarczą, o ile nie angażuje w nią mienia „swojej” gminy/powiatu/województwa.

Celem tej regulacji jest zapobieżenie sytuacjom, w których radny wykorzystuje funkcję publiczną do uzyskiwania nieuprawnionych korzyści dla siebie lub osób bliskich, w szczególności poprzez korzystniejsze warunki korzystania z mienia komunalnego niż te dostępne innym podmiotom. 

Mandat radnego wygasa z mocy ustawy z dniem zaistnienia przesłanki wygaśnięcia, a uchwała rady gminy ma za zadanie to potwierdzić. Dopóki uchwała nie zostanie skutecznie podjęta i nie stanie się ostateczna, radny nadal pozostaje członkiem rady i powinien być traktowany jak radny. Jeżeli rada w ogóle nie podejmie uchwały albo podejmie uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu mimo istnienia ku temu podstaw, wojewoda może wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu.

Od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu oraz od postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 384 kodeksu wyborczego). Mandat radnego wygasa wówczas z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę – do tego momentu, mimo uchwały, mandat formalnie jeszcze trwa (art. 384 par. 3 kodeksu wyborczego). Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi poprzedzić staranne i nie budzące wątpliwości ustalenie faktów w sprawie. Niestaranność rady, jest często karana unieważnieniem uchwały przez sąd. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie radnego Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią, pełniącego funkcję członka zarządu miejskiej spółki wodnej. NSA przesądził ostatecznie nieważność uchwały rady miejskiej wygaszającej jego mandat. 

Czytaj: Trzeba wybrać: Albo mandat radnego, albo praca na rzecz gminy>>

O co chodzi w sprawie?

Rada Miejska w Nakle nad Notecią stwierdziła, że mandat radnego wygasł z mocy prawa, wobec stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Podstawą miało być to, że radny miał pełnić funkcję członka zarządu gminnej spółki wodnej. Sąd I instancji w Bydgoszczy stwierdził nieważność tej uchwały. Jego zdaniem, rada miejska nie zgromadziła rzetelnie materiału dowodowego potwierdzającego zaistnienie tych okoliczności. Nie ustaliła zatem w oparciu o fakty, że radny naruszył ustawowy zakaz. 

Prawidłowość tego rozstrzygnięcia potwierdził NSA. Sąd kasacyjny podkreślił, że aby uznać, że w danej sytuacji radny zarządza działalnością gospodarczą danego podmiotu, to przede wszystkim należy ustalić ponad wszelką wątpliwość, że podmiot ten prowadzi chociaż w minimalnym zakresie działalność spełniającą cechy wynikające z art. 3 Prawa przedsiębiorców. Chodzi zatem o zorganizowaną działalność zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły. Oznacza to, że aby uznać daną działalność za działalność gospodarczą niezbędne jest wykazanie spełnienia ww. przesłanek. 

- Wykonywanie działalności gospodarczej należy jednak wyraźnie odróżnić od fikcyjności jej prowadzenia - zaznaczył NSA. Dodał, że fikcyjność (pozorność) rozpoczęcia działalności gospodarczej występuje zatem wtedy, gdy działania rzekomego przedsiębiorcy ograniczają się jedynie do czynności zalegalizowania działalności gospodarczej (np. złożenia wniosku o wpis do właściwego rejestru) bez faktycznego jej uruchomienia i zamiaru prowadzenia co oznacza, że w praktyce nie dochodzi do rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej.

- Samo zatem dokonanie wpisu w ewidencji działalności gospodarczej lub innego rejestru nie determinuje faktu prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu ustawowym. Tym samym, o prowadzeniu działalności gospodarczej nie decyduje sam w sobie stosowny wpis, a fakt jej prowadzenia - podsumował.

Brakowało uzasadnienia

Z przedstawionego w tej sprawie zaświadczenia wydanego przez Wody Polskie wynikało, że spółka wodna w Nakle może prowadzić działalność gospodarczą, jeżeli zezwalają jej na to zapisy jej statutu. W statucie spółki nie ma natomiast informacji o zakresie lub przedmiocie działalności gospodarczej spółki.

- Nawet wśród źródeł dochodów spółki mających służyć osiągnięciu jej celów nie wymieniono ani działalności gospodarczej, ani też zysku z takiej działalności. Skoro Rada Miejska nie ustaliła, aby gminna spółka w ogóle prowadziła działalność gospodarczą, to przedwczesnym było uznanie, że taką działalność prowadzi, bo potencjalnie mogłaby ją prowadzić. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie łączy wygaśnięcie mandatu radnego z potencjalną możliwością prowadzenia działalności gospodarczej tylko z przypadkiem, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą albo zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w jej prowadzeniu - wskazał NSA. 

Dodał, że sama potencjalna możliwość naruszenia przez radnego art. 24f ust. 1 u.s.g. nie może uzasadniać pozbawienia go mandatu. Tym samym nie została spełniona przesłanka pozbawienia skarżącego mandatu rady gminy. 

Na koniec sąd wskazał, że dopóki spółka nie podjęła lub nie podejmuje chociaż jednej czynności w obrocie gospodarczym w ramach prowadzenia działalności gospodarczej z zamiarem jej prowadzenia, to nie można uznać, że sama możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest już prowadzeniem takiej działalności. 

Wyrok NSA z 6 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 133/26