Senatorowie z Koalicji Obywatelskiej w projekcie nowelizacji Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym (druk senacki 638) zaproponowali głęboką przebudowę systemu wyborczego: od zasad ustalania liczby mandatów w okręgu wyborczym, przez strukturę komisji, po zasady pracy obwodów. Niektóre regulacje mają odwrócić zmiany wprowadzone przez PiS w nowelizacji Kodeksu wyborczego z 2018 r.
Pozytywnie oceniania jest większość zaproponowanych zmian m.in. powołanie sekretarzy okręgowych komisji wyborczych, przywrócenie sędziowskiego modelu funkcjonowania administracji wyborczej, dotyczącego komisarzy wyborczych oraz obsady okręgowych i rejonowych komisji wyborczych, usprawnienie prac obwodowych komisji wyborczych przez przywrócenie instytucji sekretarzy komisji, a także zmniejszenie stałych obwodów głosowania. W projekcie są także rozwiązania, które wzbudzają wątpliwości, również natury konstytucyjnej. O senackim projekcie przeczytaj w: Liczba posłów zależna od liczby wyborców – szykują się zmiany
Kontrowersyjna rola SN w ustalaniu mandatów
Projekt ma rozwiązać problem niedostosowania liczby mandatów w okręgach do zmian demograficznych. Zakłada, że Kodeks wyborczy określałby wyłącznie numery, granice i siedziby okręgów. Sama liczba mandatów byłaby ustalana uchwałą PKW na podstawie danych z Centralnego Rejestru Wyborców. PKW miałaby obowiązek corocznej weryfikacji, do 31 grudnia, zasadności zmian w liczbie mandatów wybieranych w danym okręgu. W przypadku niewykonania tego obowiązku uchwałę zastępczo podejmowałby Sąd Najwyższy.
Czytaj też w LEX: Interpretacja pojęcia agitacji wyborczej w orzecznictwie sądów >
O ile proponowana automatyzacja mechanizmu dostosowania liczby mandatów do sytuacji demograficznej oraz powierzenie tej kompetencji PKW nie budzi większych zastrzeżeń, o tyle kontrowersje wywołuje „zastępcza” rola Sądu Najwyższego. Zwraca na to uwagę Krajowa Izba Radców Prawnych, która wskazuje, że po pierwsze, takie działanie wykracza poza konstytucyjnie określoną rolę SN, który w procesie wyborczym powinien zajmować się wyłącznie weryfikacją ważności wyborów, a nie zadaniami o charakterze administracyjnym, jak podział mandatów. Po drugie, projekt nie wskazuje, która izba SN miałaby tę kompetencję.
Jest to o tyle istotne, że w aktualnej regulacji ustawowej zadania z zakresu prawa wyborczego wykonuje Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, która nie spełnia kryteriów sądu zarówno w świetle postanowień Konstytucji, jak i orzecznictwa sądów krajowych i międzynarodowych. Ponadto autorzy projektu nie uzasadniają, dlaczego PKW miałaby nie wypełnić swojego obowiązku ustalenia liczby mandatów, co podważa sens wprowadzania „awaryjnej” procedury z udziałem SN – wskazuje dr hab. Sławomir Patyra z UMCS w Lublinie, autor opinii.
Czytaj też w LEX: O problemie zwiększenia limitu wydatków na finansowanie kampanii wyborczej w toku jej trwania na przykładzie wyborów samorządowych w 2024 roku >
Wątpliwości ma też Fundacja Odpowiedzialna Polityka. Wskazuje, że rozdział mandatów jest istotnym elementem systemu wyborczego i może stać się przedmiotem protestu wyborczego.
W proponowanym modelu mogłoby dojść do sytuacji, w której Sąd Najwyższy orzekłby de facto we własnej sprawie. Aby tego uniknąć warto rozważyć przekazanie tego zadania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – postuluje Zofia Lutkiewicz, prezes Fundacji Odpowiedzialna Polityka.
Za takim rozwiązaniem opowiada się także PKW, uzasadniając, że pozwoliłoby to uniknąć sytuacji, w której SN musiałby oceniać własne ustalenia.
Projekt proponuje również, aby Sąd Najwyższy mógł podejmować uchwałę w sprawie zmiany wyników głosowania, jeśli protest wyborczy okaże się zasadny. Uchwała ta nie wpłynie na wynik wyborów i będzie podlegała publikacji w Dzienniku Ustaw RP. Ma służyć ujawnieniu społeczeństwu rzeczywistych lub najbliższych rzeczywistości wyników głosowania. Projektodawcy podkreślają, że rozwiązanie to ma zwiększyć transparentność, odpowiedzieć na oczekiwania społeczne i pomóc odbudować zaufanie do procesu wyborczego oraz instytucji państwa. Jednak Krajowa Izba Radców Prawnych uważa, że lepszym rozwiązaniem byłoby, aby SN jedynie uznawał protest, a korekty dokonywała PKW.
Minister z prawem zgłaszania kandydatów
Projekt przewiduje także przywrócenie sędziowskiego modelu funkcjonowania administracji wyborczej w zakresie komisarzy wyborczych oraz obsady okręgowych i rejonowych komisji wyborczych. Zakłada zmniejszenie liczby komisarzy wyborczych - powoływanych na 5-letnią kadencję - ze 100 do 49. Kandydatów miałby zgłaszać minister sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii kolegium właściwego sądu apelacyjnego, a powoływać będzie ich PKW wyłącznie spośród sędziów (w tym sędziów w stanie spoczynku, którzy nie ukończyli 70 lat) Zmiana ta, w ocenie projektodawców, ma zagwarantować apolityczność i profesjonalizm komisarzy. W skład okręgowej komisji wyborczej miałoby wchodzić od 4 do 10 osób powoływanych spośród sędziów (zastępując obecne kryterium wykształcenia prawniczego), z komisarzem wyborczym jako przewodniczącym. Kandydatów zgłaszałby minister sprawiedliwości, a PKW powoływałaby komisje najpóźniej na 48 dni przed wyborami.
Krajowa Izba Radców Prawnych pozytywnie ocenia przywrócenie sędziowskiego modelu, jednak wyraża zastrzeżenia wobec kompetencji ministra sprawiedliwości do zgłaszania kandydatur. Jej zdaniem bardziej racjonalne byłoby powierzenie tej roli prezesom sądów, którzy znają obciążenie sędziów i nie mają charakteru politycznego, albo pozostawienie obecnego modelu, w którym kandydatów wskazują komisarze wyborczy.
Państwowa Komisja Wyborcza zgłasza inną uwagę: należy jednoznacznie przesądzić, że organ zgłaszający kandydatów musi zgłosić co najmniej dwóch kandydatów na jedno stanowisko, aby było z czego wybierać.
W przeszłości zdarzało się, że zgłaszano tylko jedną osobę – wskazuje Wojciech Sych, zastępca przewodniczącego PKW.
PKW opowiada się również za utrzymaniem zasady, że komisarzami wyborczymi mogą zostać również prawnicy innych zawodów, ponieważ rozwiązanie to „sprawdziło się w praktyce”.
Czytaj też w LEX: O potrzebie uregulowania statusu Państwowej Komisji Wyborczej w Konstytucji RP >
Sporna wymiana wszystkich komisarzy
Zgodnie z projektem kadencja dotychczasowych komisarzy wyborczych wygasa z dniem wejścia ustawy w życie, a Państwowa Komisja Wyborcza ma 30 dni na powołanie nowych. Jeśli tego nie zrobi, komisarzy powoła Sąd Najwyższy. Szef Krajowego Biura Wyborczego miałby 45 dni na powołanie nowych urzędników wyborczych.
Te rozwiązania krytykuje Krajowa Rada Sądownictwa. Podnosi, że propozycja narusza stabilność systemu wyborczego. KRS podkreśla, że komisarze i urzędnicy wyborczy odgrywają kluczową rolę w przygotowaniu i przeprowadzaniu wyborów: nadzorują przestrzeganie prawa wyborczego, tworzą komisje, rozwiązują je i kontrolują ich pracę. Zmiana polegająca na podniesieniu wymagań wobec komisarza wyborczego (z wymogu wykształcenia prawniczego na konieczność bycia sędzią, także w stanie spoczynku), może być postrzegana jako podwyższenie standardów prawa wyborczego, ale - jak podkreśla KRS - nie powinna prowadzić do siłowej wymiany obecnych komisarzy i urzędników w trakcie ich kadencji.
Tego rodzaju działanie prowadzone jest ad hoc na rok kalendarzowy przed nadchodzącymi wyborami parlamentarnymi w 2027 roku. Wygaszenie kadencji wszystkich komisarzy i urzędników wyborczych powinno zatem być poparte daleką idącą refleksją i ostrożnością, aby nie doprowadzić do podkopania zaufania obywateli do wyników przeprowadzonych wyborów – uzasadnia sędzia Dagmara Pawełczyk – Woicka, przewodnicząca KRS.
Także Zofia Lutkiewicz z Fundacji Otwarta Polityka uważa, że zmiany dotyczące liczby i sposobu powołania komisarzy wyborczych powinny wejść w życie z końcem obecnej kadencji komisarzy, a nie przez ich wygaszenie.
Stabilność administracji wyborczej jest wartością samą w sobie - wskazuje Zofia Lutkiewicz.
Czytaj też w LEX: Ochrona danych osobowych w świetle nowych regulacji o reklamie politycznej >
NSA zauważa zaś, że automatyczne wygaśnięcie kadencji komisarzy oznacza szybką i radykalną przebudowę administracji wyborczej. Zwraca uwagę, że Trybunał Konstytucyjny dopuszcza skrócenie kadencji organów tylko w szczególnych sytuacjach, których projekt nie uzasadnia. NSA krytycznie ocenia także rozwiązanie, zgodnie z którym jeśli PKW nie zdąży powołać komisarzy wyborczych w ciągu 30 lub 45 dni, to zrobi to Sąd Najwyższy. Zdaniem NSA oznacza to, że tak głęboka zmiana struktury i składu administracji wyborczej mogłaby nastąpić już w okresie obowiązywania ciszy legislacyjnej, czyli krótko przed kolejnymi wyborami powszechnymi lub samorządowymi. Tym bardziej, że nie wiadomo, kiedy projekt zostanie uchwalony.
Państwowa Komisja Wyborcza uważa natomiast, że propozycja regulacji dająca uprawienie SN powołania komisarzy wyborczych, w przypadku zwłoki ze strony PKW, jest zbędna.
W okresie 35 lat, odkąd PKW jest stałym i najwyższym organem wyborczym, nie zdarzyło się, aby nie wykonała nałożonych na nią ustawowych obowiązków, w tym powołania komisarzy wyborczych albo komisji wyborczych niższego rzędu – wskazuje sędzia Wojciech Sych.
Projekt nowelizacji jest wciąż na etapie uzgodnień i opinii.
Zobacz też w LEX: Projekty ustaw – zmiany w prawie istotne dla jednostek samorządu terytorialnego >
