Schrony i ukrycia w inwestycjach budowlanych

Nowe obowiązki to efekt wejścia w życie ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej. Przepisy wpisują się w rządowy Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2025–2026, który zakłada stworzenie ogólnokrajowego systemu ewidencji, modernizacji i utrzymania obiektów ochronnych. Wprowadzane zmiany mają zwiększyć bezpieczeństwo mieszkańców, jednak już budzą wątpliwości zarówno inwestorów, jak i samorządów. Obawy dotyczą przede wszystkim kosztów, odpowiedzialności oraz praktycznego zastosowania nowych obowiązków.

Nowe regulacje mają zwiększyć bezpieczeństwo poprzez projektowanie obiektów w sposób umożliwiający adaptację na budowle ochronne lub miejsca doraźnego schronienia. Czy w praktyce okażą się jednak skuteczne?

Nowe regulacje – co wprowadza ustawa schronowa?

Ustawa wprowadza podstawę prawną do budowy obiektów zbiorowej ochrony oraz do uznawania już istniejących obiektów za budowle ochronne. W budynkach użyteczności publicznej budowle ochronne wyznacza się w trybie art. 93 ustawy (z uwzględnieniem przepisów wykonawczych), natomiast w kondygnacjach podziemnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz w garażach podziemnych przewiduje się projektowanie w sposób umożliwiający ich adaptację na miejsca doraźnego schronienia – jeżeli nie przewidziano budowli ochronnej (art. 94).

W praktyce oznacza to, że obowiązki dotyczące miejsc doraźnego schronienia obejmą wyłącznie te inwestycje, w których przewidziano kondygnacje podziemne. Obowiązki w zakresie zapewnienia możliwości adaptacji do miejsca doraźnego schronienia dotyczą zamierzeń budowlanych, wobec których po dniu 31 grudnia 2025 r. został złożony wniosek o pozwolenie na budowę bądź dokonano zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, w przypadku gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 206 ustawy).

Czytaj też w LEX: Schrony a miejsca doraźnego schronienia >

Warto mieć na względzie, że przepisy dotyczące schronień nie obejmują jedynie budowy nowych budynków, lecz zgodnie z przepisami Prawa budowlanego również prace polegające na przebudowie, montażu lub remoncie obiektu budowlanego w zakresie objętym projektem.

Przeczytaj także: Co z tymi schronami? Samorządy potrzebują narzędzi do realizacji nowych obowiązków

Czym w ogóle są obiekty zbiorowej ochrony?

Ustawa wyróżnia dwa podstawowe rodzaje budowli ochronnych: schrony i ukrycia.

Schrony to obiekty lub ich części o konstrukcji zamkniętej, hermetycznej, z ograniczonym dostępem, wyposażone w urządzenia filtrowentylacyjne lub pochłaniacze regeneracyjne.
Ukrycia są obiektami budowlanymi o konstrukcji niehermetycznej, co oznacza, że nie są całkowicie szczelne i dopuszczają przedostawanie się pyłów oraz gazów do wnętrza.

Artykuł 84 ustawy przewiduje również miejsca doraźnego schronienia – obiekty lub ich części, które tymczasowo chronią ludność przed zagrożeniami, lecz nie zapewniają pełnej ochrony, jaką oferują schrony i ukrycia. W każdym przypadku uznanie obiektu za budowlę ochronną ma nastąpić na mocy porozumienia z właścicielem lub zarządcą bądź w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu ochrony ludności. Co istotne, samo spełnienie wymogów adaptacyjnych nie przesądza o takim uznaniu.

Przeczytaj także: Zmiany w ochronie ludności - w procedurach, finansowaniu i organizacji miejsc schronienia

Nowe obowiązki w zakresie zbiorowej ochrony – co czeka inwestorów?

Wbrew pojawiającym się informacjom, inwestorzy nie będą mieli bezwzględnego obowiązku budowy schronów ani ukryć w nowych obiektach. Jeśli jednak nie zostaną one zaprojektowane, konieczne będzie zapewnienie możliwości zorganizowania miejsc doraźnego schronienia w kondygnacjach lub garażach podziemnych.

W przypadku braku takich kondygnacji, deweloperzy w czasie pokoju nie będą zobowiązani do podejmowania dodatkowych działań, co rodzi pytania o rzeczywistą skuteczność ustawy w podnoszeniu poziomu bezpieczeństwa ludności cywilnej.

W kontekście wyzwań, jakie ustawa niesie dla inwestorów, nie można pominąć aspektu ekonomicznego. Adaptacja pomieszczeń do funkcji miejsc doraźnego schronienia wiąże się z wysokimi kosztami, obejmującymi m.in. wzmocnienie konstrukcji, zabezpieczenie otworów, wykonanie wentylacji, oświetlenia awaryjnego i dróg ewakuacyjnych, a także wyposażenia sanitarnego i zaplecza technicznego. W wielu przypadkach konieczne będzie też uszczelnienie pomieszczeń przed wodą i zanieczyszczeniami, co może znacząco zwiększyć koszty.

Trudności może też nastręczać spełnienie wymogu 1,5 m2 powierzchni na osobę (2 m2 dla osób z niepełnosprawnościami), przy czym nie wlicza się do niej komórek lokatorskich. W efekcie, w mniejszych piwnicach wygospodarowanie wystarczającej powierzchni może być niemożliwe. Pojawia się więc pytanie, czy w takiej sytuacji projektowanie budynków z kondygnacjami podziemnymi będzie w ogóle opłacalne. Co więcej, nowe przepisy mogą zniechęcać do remontów istniejących już podziemi, co wydaje się niezamierzonym skutkiem regulacji. Z drugiej strony, schrony lub miejsca doraźnego schronienia mogą stać się atutem nieruchomości typu „premium”, zachęcając część deweloperów do ich realizacji.

Czytaj też w LEX: Budownictwo ochronne (obiekty zbiorowej ochrony) a zmiany w prawie budowlanym >

Skutki ignorancji nowych przepisów są bardzo daleko idące. Brak dostosowania projektu do wymogów adaptacyjnych uniemożliwi bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może bowiem zatwierdzić projektu niezgodnego z ustawą i przepisami wykonawczymi.

Czytaj też w LEX: Obowiązki deweloperów, inwestorów i nabywców wynikające z ustawy schronowej >

Rola samorządów w Programie

Wydaje się, że to jednak samorządy odegrają kluczową rolę w funkcjonowaniu systemu ochrony ludności. To bowiem na gminach, powiatach i województwach spoczywać będzie obowiązek zapewnienia infrastruktury oraz zasobów technicznych, kadrowych i finansowych niezbędnych do wdrożenia nowych regulacji.

Zgodnie z art. 82 ustawy, właściwe organy ochrony ludności planują liczbę i pojemność obiektów zbiorowej ochrony, uwzględniając liczbę mieszkańców oraz rodzaje potencjalnych zagrożeń. Wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub wojewoda mogą, w drodze zarządzenia, wyznaczyć jako budowle ochronne obiekty pozostające w ich władaniu lub w zarządzie podległych jednostek, a także obiekty planowane. Oznacza to, że już na etapie projektowania inwestycji możliwe jest wskazanie budynku jako przyszłego obiektu zbiorowej ochrony (art. 86 ust. 4 ustawy). W praktyce samorządy będą odpowiadały za tworzenie i utrzymanie systemu budowli ochronnych oraz miejsc doraźnego schronienia, prowadzenie ich ewidencji, nadzór techniczny, a także planowanie remontów i modernizacji. Zakres tych zadań wymaga opracowania nowych procedur. W wielu przypadkach również powołania lub przeszkolenia wyspecjalizowanych komórek organizacyjnych. Dla mniejszych gmin może to być znaczące wyzwanie administracyjne i finansowe.

Czytaj też w LEX: Obiekty zbiorowej ochrony i miejsca doraźnego schronienia a zadania JST >

Zadania moją być finansowane z Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej (co najmniej 0,3 proc. PKB rocznie, w tym 0,15 proc. PKB z limitu wydatków na potrzeby obronne). Dodatkowe wsparcie mogą zapewnić środki z Funduszu Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego i Ochrony Ludności oraz pozaustawowo z rządowego Funduszu Bezpieczeństwa i Obronności.

Czytaj też w LEX: Zamówienia publiczne w ochronie ludności i obronie cywilnej – praktyczne wskazówki >

Potrzeba wypracowania nowego modelu współpracy

W najbliższych latach inwestorzy, projektanci i samorządy będą musieli wypracować nowy model współpracy, w którym inwestycje budowlane, obok funkcji użytkowych, staną się również elementem infrastruktury bezpieczeństwa publicznego. Nowe przepisy wymagają nie tylko opracowania rozwiązań technicznych i organizacyjnych, ale także - a może przede wszystkim - zrozumienia ich celu. W praktyce skuteczność regulacji zależeć będzie z jednej strony od zdolności samorządów do planowania i utrzymania obiektów ochronnych, a z drugiej od gotowości inwestorów do uwzględniania wymogów bezpieczeństwa w realizowanych inwestycjach.

Nie sposób jednak pominąć realiów ekonomicznych. W wielu przypadkach dostosowanie obiektów do wymogów ustawy może okazać się zbyt kosztowne, zwłaszcza w mniejszych inwestycjach. Bez zapewnienia stałego finansowania i jednoznacznych standardów technicznych istnieje ryzyko, że nowe przepisy pozostaną w dużej mierze martwe, zamiast realnie przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa ludności.

Malwina Kołodziej jest radcą prawnym w Kancelarii Prawnej INLEGIS Kołodziej Nogala sp.k

Więcej przydatnych materiałów na ten temat znajdziesz w LEX. Przeczytasz tu m.in.:

Czy budowa schronu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zgłoszenia lub pozwolenia na budowę? >

Obowiązki właściciela oraz zarządcy budowli ochronnej >

Użytkowanie budowli ochronnych i kontrola spełnienia wymaganych warunków >

Kontrola obiektów zbiorowej ochrony >

Przedsprzedaż