Przeczytaj: Business Judgement Rule jako brakujące ogniwo prawa zamówień publicznych
Potrzebna jest zmiana systemu
Problem polskiego systemu zamówień publicznych nigdy nie polegał na braku strategii. Polegał na tym, że praktyka funkcjonowała obok strategii. Przez lata słyszeliśmy o efektywności zakupowej. Tymczasem zamawiający byli rozliczani przede wszystkim z poprawności proceduralnej. Mówiliśmy o innowacyjności. Jednocześnie każdy nietypowy zakup generował dodatkowe ryzyko kontroli. Zachęcaliśmy do dialogu z rynkiem. Równocześnie wielu urzędników traktowało kontakt z wykonawcami jak potencjalne zagrożenie.
Mówiliśmy o odpowiedzialnym zarządzaniu ryzykiem. Jednocześnie system odpowiedzialności osobistej skutecznie zniechęcał do podejmowania odważniejszych decyzji.
W efekcie powstał jeden z największych paradoksów współczesnych zamówień publicznych. Im bardziej system mówił o profesjonalizacji, tym bardziej produkował zachowania defensywne. Urzędnicy przestawali zarządzać zakupami. Zaczynali zarządzać ryzykiem kontroli.
Państwo chce menedżerów zakupów
Najciekawsze w nowej Polityce Zakupowej Państwa jest jednak coś innego. Po raz pierwszy od wielu lat państwo tak mocno akcentuje potrzebę budowy profesjonalnych kadr zakupowych. Mówi o kompetencjach, o profesjonalizacji, o menedżerach zakupów publicznych, o analizach potrzeb, konsultacjach rynkowych, strategiach zakupowych, testach MŚP oraz świadomym zarządzaniu procesem zakupowym.
To bardzo dobry kierunek. Od lat bowiem twierdzę, że zamówienia publiczne nie są już wyłącznie obszarem prawnym. To obszar zarządzania, ekonomii, organizacji oraz budowania wartości publicznej.
Nie da się jednocześnie oczekiwać od pracowników sektora publicznego zachowań menedżerskich i utrzymywać systemu, który za każdy błąd proceduralny uruchamia wielopoziomową machinę kontrolną. Nie da się budować odwagi decyzyjnej w środowisku permanentnego strachu i wymagać innowacyjności od ludzi, którzy wiedzą, że każda niestandardowa decyzja może stać się przedmiotem kontroli za kilka lat. Nie da się skutecznie wspierać sektora MŚP, jeśli zamawiający będą bali się stosować instrumenty, które ustawodawca już dziś oddał im do dyspozycji.
Przeczytaj także: 30 procent, które paraliżuje zamówienia publiczne
Państwo przyznaje: problem istnieje
W mojej ocenie najważniejszy fragment nowej Polityki Zakupowej Państwa znajduje się nie wśród nowych pomysłów, lecz w diagnozie dotychczasowego systemu. W dokumencie wskazano bowiem, że celem wcześniejszych reform było odejście od postrzegania zamówień publicznych jako zbioru ściśle sformalizowanych procedur, których dochowanie stanowi główny cel zamawiającego. To zdanie powinno wybrzmieć szczególnie mocno.
Bo jest ono pośrednim przyznaniem, że przez lata system właśnie taki się stał. Procedura zaczęła dominować nad celem, kontrola zaczęła dominować nad zarządzaniem, formalizm zaczął dominować nad efektywnością.
Od lat pisałem, że zamawiający coraz częściej nie prowadzą postępowań tak, aby najlepiej kupić potrzebną usługę, dostawę czy robotę budowlaną. Prowadzą je tak, aby ograniczyć ryzyko odwołania, kontroli, korekty finansowej lub zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dzisiaj państwo pośrednio przyznaje, że ten problem rzeczywiście istnieje.
Warto jednak pamiętać o jednej niezwykle istotnej kwestii. Polityka Zakupowa Państwa nie jest ustawą, nie jest rozporządzeniem. Nie jest nawet zbiorem powszechnie obowiązujących wytycznych, nie tworzy nowych praw, nie zmienia zasad odpowiedzialności i praktyki kontrolnej NIK, RIO czy instytucji zarządzających środkami europejskimi czy linii orzeczniczej Krajowej Izby Odwoławczej. Jest dokumentem kierunkowym. Opisem potrzeb rynku oraz pożądanego kierunku jego rozwoju. Można więc powiedzieć, że Polityka Zakupowa Państwa nie jest jeszcze zmianą systemu. Jest raczej opisem potrzeby tej zmiany. I właśnie dlatego prawdziwym testem nowej polityki nie będzie liczba konferencji, szkoleń czy publikacji, które powstaną wokół jej założeń.
Prawdziwym testem będzie odpowiedź na pytanie, czy za deklarowaną profesjonalizacją pójdą konkretne zmiany legislacyjne, organizacyjne i kontrolne.
Najważniejsze pytanie pozostaje bez odpowiedzi
Nowa Polityka Zakupowa Państwa jest potrzebnym dokumentem. W wielu miejscach trafnie diagnozuje problemy rynku. W wielu miejscach potwierdza postulaty, które od lat zgłaszają praktycy zamówień publicznych. Potwierdza potrzebę profesjonalizacji, potwierdza znaczenie dialogu z rynkiem, potwierdza rolę zamówień publicznych jako instrumentu realizacji polityki gospodarczej państwa, potwierdza wreszcie, to, że sam formalizm nie buduje efektywnego systemu zakupowego.
Pozostaje jednak pytanie najważniejsze. Czy państwo będzie gotowe zmienić nie tylko język dokumentów strategicznych, ale również mechanizmy odpowiedzialności, kontroli i oceny działań zamawiających? Bo jeżeli nadal będziemy rozliczać ludzi wyłącznie z procedury, a jednocześnie oczekiwać od nich strategicznego i menedżerskiego podejścia do zakupów, to cała Polityka Zakupowa Państwa pozostanie jedynie dobrze napisanym dokumentem. Dokumentem, który trafnie opisuje problemy, ale nie zmienia rzeczywistości.
A polskie zamówienia publiczne potrzebują dziś właśnie zmiany rzeczywistości, a nie kolejnego dokumentu opisującego, jak ta rzeczywistość powinna wyglądać.
Grzegorz Bebłowski, prawnik specjalizujący się w zamówieniach publicznych, właściciel w Kancelarii Doradztwa Zamówień Publicznych
