Instytucja rażąco niskiej ceny od lat funkcjonuje w polskim systemie zamówień publicznych jako mechanizm mający chronić zamawiających przed ofertami nierealistycznymi ekonomicznie. W założeniu miała zapobiegać sytuacjom, w których wykonawca wygrywa przetarg dzięki nierealnej cenie, a następnie nie jest w stanie zrealizować zamówienia albo próbuje renegocjować warunki umowy - pisze Grzegorz Bebłowski, prawnik specjalizujący się w zamówieniach publicznych.
W praktyce jednak coraz częściej pojawia się pytanie, czy obecne regulacje rzeczywiście spełniają swoją funkcję. Coraz więcej zamawiających oraz wykonawców wskazuje, że przepisy dotyczące rażąco niskiej ceny nie tylko nie eliminują wszystkich problemów rynku, ale wręcz generują nowe. Dotyczy to przede wszystkim konstrukcji mechanizmu opartego na progu 30 proc., który w wielu przypadkach prowadzi do powstawania obowiązków proceduralnych niemających realnego uzasadnienia ekonomicznego.
W efekcie instytucja, która miała stabilizować system zamówień publicznych, stała się jednym z najczęstszych źródeł sporów w postępowaniach odwoławczych.
Czytaj też w LEX: Odrzucenie oferty z powodu rażąco niskiej ceny >
Regulacje dotyczące rażąco niskiej ceny zostały zawarte w art. 224 ustawy Pzp. Zgodnie z nimi, jeżeli zaoferowana cena lub koszt – bądź ich istotne części składowe – wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości jego wykonania, zamawiający zobowiązany jest do wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień. Sam mechanizm wezwania do wyjaśnień należy uznać za racjonalny. Wątpliwości pojawiają się jednak w dalszej części regulacji. Zgodnie z art. 224 ust. 2 ustawy Pzp, zamawiający ma obowiązek wystąpić o wyjaśnienia w sytuacji, gdy cena oferty jest niższa o co najmniej 30 proc. od wartości zamówienia lub od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert.
Zobacz też w LEX: Rażąco niska cena - wyzwania z praktyki >
W teorii rozwiązanie to miało ułatwiać identyfikację ofert potencjalnie nierealnych ekonomicznie. W praktyce jednak często prowadzi do sytuacji, w których zamawiający zmuszeni są do wszczynania procedury wyjaśniania ceny wyłącznie z powodu spełnienia formalnej przesłanki ustawowej, mimo że cena oferty nie budzi realnych wątpliwości.
Przeczytaj także: Business Judgement Rule jako brakujące ogniwo prawa zamówień publicznych
Szczególnie problematyczne jest odwołanie się przez ustawodawcę do średniej arytmetycznej cen ofert. Mechanizm ten może prowadzić do całkowicie nieracjonalnych rezultatów.
Wyobraźmy sobie postępowanie o wartości szacunkowej 300 tys. zł, w którym złożono siedem ofert:
Tego rodzaju sytuacje nie są w praktyce niczym wyjątkowym. Jedna skrajnie wysoka oferta powoduje znaczące zawyżenie średniej arytmetycznej. W konsekwencji może się okazać, że oferta w wysokości 290 tys. zł – czyli bardzo zbliżona do wartości zamówienia oraz do pozostałych ofert – formalnie spełnia przesłankę różnicy 30 proc.
Zobacz w LEX: Wyjaśnienia rażąco niskiej ceny - praktyczne wskazówki dla wykonawców i zamawiających >
Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów, zamawiający powinien w takiej sytuacji wszcząć procedurę wyjaśniania ceny. Powstaje jednak zasadnicze pytanie: czy taka cena rzeczywiście ma znamiona ceny rażąco niskiej? Odpowiedź jest oczywista – nie. Mimo to zamawiający zmuszony jest do przeprowadzenia całej procedury wyjaśniającej.
W praktyce mechanizm ten stał się jednym z najczęstszych powodów sporów w systemie zamówień publicznych. Wyjaśnienia składane przez jednego wykonawcę bardzo często są kwestionowane przez konkurencję. Spory te trafiają następnie do rozstrzygnięcia przez Krajową Izbę Odwoławczą.
W efekcie znacząca część postępowań odwoławczych dotyczy właśnie zarzutów związanych z rażąco niską ceną. W wielu przypadkach są to spory o charakterze czysto proceduralnym, które nie mają rzeczywistego znaczenia dla oceny ekonomicznej oferty.
Instytucja, która miała chronić system zamówień publicznych przed patologiami rynku, zaczęła więc pełnić również rolę narzędzia walki konkurencyjnej pomiędzy wykonawcami.
Dodatkowym problemem jest brak definicji legalnej rażąco niskiej ceny. W środowisku zamówień publicznych od lat funkcjonuje ironiczne porównanie, że rażąco niska cena jest jak Yeti – nikt jej nie widział, ale wszyscy o niej słyszeli.
Brak definicji powoduje, że ciężar interpretacji spoczywa na zamawiających oraz na orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej. W rezultacie granica pomiędzy dopuszczalną konkurencją cenową a ofertą nierealistyczną ekonomicznie pozostaje nieostra.
Czytaj też w LEX: Zmiany w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Izbą Odwoławczą w 2026 roku >
Coraz więcej argumentów przemawia za tym, że regulacje dotyczące rażąco niskiej ceny wymagają ponownego przemyślenia. Szczególne wątpliwości budzi mechanizm automatycznego progu 30 proc. oraz odwołanie do średniej arytmetycznej cen ofert. Obecne przepisy są nieprecyzyjne, generują nadmierne obowiązki proceduralne po stronie zamawiających i prowadzą do powstawania licznych sporów odwoławczych.
Dlatego konieczne wydaje się rozważenie zmian legislacyjnych w tym zakresie. Mogłyby one obejmować między innymi:
Nie oznacza to oczywiście, że sama instytucja rażąco niskiej ceny jest zbędna. Wręcz przeciwnie – pozostaje ona ważnym narzędziem ochrony rynku zamówień publicznych.
Czy wykonawca podczas wyjaśnień rażąco niskiej ceny może zmienić kalkulacje? - sprawdź w LEX >
Problem polega jednak na tym, że obecna konstrukcja przepisów w wielu przypadkach prowadzi do nadmiernej formalizacji procedur oraz generuje spory, które nie mają istotnego znaczenia dla oceny realnej zdolności wykonawcy do realizacji zamówienia. Dlatego zmiana regulacji dotyczących rażąco niskiej ceny powinna stać się jednym z elementów szerszej dyskusji o koniecznej ewaluacji systemu zamówień publicznych w Polsce.
Grzegorz Bebłowski, właściciel w Kancelarii Doradztwa Zamówień Publicznych
