Obowiązujący w Polsce model kontroli zamówień publicznych w praktyce częściej prowadzi do zachowawczości i bierności zamawiających niż do podnoszenia jakości i efektywności wydatkowania środków publicznych. System ten, oparty na kontroli ex post, formalizmie i rozproszonej odpowiedzialności, nie tylko nie zachęca do podejmowania racjonalnych decyzji, ale wręcz zniechęca do aktywnego i odpowiedzialnego zarządzania procesem zakupowym - pisze Grzegorz Bebłowski, prawnik specjalizujący się w zamówieniach publicznych.
Z perspektywy ustawowej celem Prawa zamówień publicznych jest zapewnienie konkurencyjności, przejrzystości i efektywności wydatkowania środków publicznych. W praktyce jednak dla wielu zamawiających punktem odniesienia przestał być efekt zamówienia, a stała się nim potencjalna kontrola: NIK, RIO, instytucji zarządzającej.
To przesunięcie akcentów ma istotne konsekwencje. Zamawiający coraz częściej projektują postępowania nie w taki sposób, aby uzyskać najlepszą ofertę, lecz tak, aby zminimalizować ryzyko zakwestionowania decyzji po latach, w oderwaniu od realiów rynkowych obowiązujących w momencie ich podejmowania.
System kontroli zamówień publicznych opiera się niemal wyłącznie na ocenie ex post. Decyzje podejmowane w konkretnych warunkach rynkowych, często pod presją czasu, są oceniane z perspektywy późniejszej wiedzy, stabilnych cen i pełnej dokumentacji. Co więcej, kontrola ta bywa pozornie obiektywna, oparta na analizie dokumentów, a nie rzeczywistego procesu decyzyjnego. W konsekwencji znaczenie zyskują uchybienia formalne, marginalizowana jest analiza racjonalności decyzji, a kontekst rynkowy schodzi na dalszy plan. Dla zamawiającego oznacza to jedno: każda decyzja wykraczająca poza schemat zwiększa ryzyko.
Nie sposób pominąć wpływu odpowiedzialności osobistej, w tym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nawet jeśli sankcje nie są stosowane masowo, sama możliwość ich nałożenia działa paraliżująco. W efekcie:
Bierność przestaje być przejawem braku kompetencji – staje się racjonalną strategią ochrony własnej pozycji zawodowej.
Obecny model kontroli w niewielkim stopniu odpowiada na pytanie, czy zamówienie zostało zrealizowane terminowo, spełniło rzeczywiste potrzeby zamawiającego i było ekonomicznie uzasadnione w danych warunkach. Zdecydowanie częściej kontrola koncentruje się na tym, czy:
W efekcie jakość zamówienia przegrywa z poprawnością proceduralną, a zamawiający uczą się, że lepiej nie podejmować decyzji, które mogą wymagać późniejszego tłumaczenia. System kontroli Pzp generuje paradoks, który z punktu widzenia interesu publicznego jest szczególnie niebezpieczny:
Nie jest to problem jednostkowych błędów czy niedoskonałości przepisów, lecz konsekwencja konstrukcji systemu, w którym: kontrolujący nie ponosi odpowiedzialności za skutki swoich ocen, a zamawiający ponosi pełną odpowiedzialność za każdą decyzję.
Długofalowe skutki takiego modelu są już widoczne. Przejawiają się m.in. odpływie doświadczonych kadr z obszaru zamówień publicznych, spadku jakości dokumentacji i opisów przedmiotu zamówienia, wzrost liczby postępowań najbezpieczniejszych, a nie najlepszych oraz utrata potencjału innowacyjnego sektora publicznego. Zamówienia publiczne stają się procedurą obronną, a nie narzędziem realizacji polityk publicznych. Zmiana nie wymaga rewolucji legislacyjnej, lecz przewartościowania podejścia do kontroli. W szczególności:
Bez tego Pzp pozostanie systemem, który skutecznie zniechęca do odpowiedzialnej aktywności. Jeżeli system kontroli zamówień publicznych ma sprzyjać racjonalnemu wydatkowaniu środków publicznych, musi przestać premiować bierność.
Dopóki zamawiający będą oceniani wyłącznie przez pryzmat formalnej poprawności, a nie jakości podejmowanych decyzji, dopóty Pzp będzie mechanizmem minimalizowania ryzyka – a nie narzędziem realizacji interesu publicznego.
Grzegorz Bebłowski, właściciel w Kancelarii Doradztwa Zamówień Publicznych
