Autonomia lokalna wciąż ograniczona, poprawa minimalna
Pomimo zmiany rządu w Polsce w 2023 r., nie nastąpiła znacząca zmiana w podejściu do autonomii lokalnej. W warstwie regulacji prawnych nie poczyniono właściwie żadnych zmian. Odbudowa decentralizacji nie jest traktowana priorytetowo i ma bardzo wybiórczy, cząstkowy charakter – oceniają autorzy Indeksu Samorządności 2025, przygotowanego przez zespół naukowców współpracujących z Fundacją im. Stefana Batorego.
Badanie pokazuje poziom autonomii lokalnej w Polsce. Składa się na nie kilka bloków tematycznych uwzgledniających: „potencjał zadaniowo-finansowy”, „siłę polityczną” oraz „siłę ustrojową” samorządów. W ubiegłym roku wartość Indeksu poprawiła się minimalnie – z 52,55 do 54,30.
- Indeks Samorządności drugi rok z rzędu utrzymał się powyżej newralgicznego poziomu 50 proc., choć dynamika wzrostu nadal daleka jest od oczekiwań. Przywrócenie bardziej partnerskich relacji między rządem a samorządem terytorialnym nie jest, jak widać, gwarancją systemowych usprawnień decentralizacyjnych – piszą autorzy raportu.
Generalnie, jeśli chodzi o podejście rządu do samorządu, niewiele się zmienia. Nawet dialog między rządem i samorządem jest na tym samym poziomie. Ze strony rządu nie widać koncepcji na samorząd. W jakim zakresie się ma się poruszać, dokąd może zmierzać. Padają różne postulaty zmian. Od finansów po edukację. Najczęściej ze strony samorządów, grup związanych z korporacjami samorządowymi. Natomiast nie ze strony od rządu czy z parlamentu. Nie liczyłbym, że kolejne Indeksy będą się zmieniały – ocenia Szymon Osowski, prawnik, prezes zarządu, dyrektor ds. strategicznych postępowań sądowych i edukacji prawnej Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
Joanna Wons-Kleta, wójt Gminy Pawonków, wiceprzewodnicząca Zarządu ZGWRP, pamięta Indeks Samorządności z 2022 r. Była wówczas poproszona przez autorów o skomentowanie tego raportu.
Przedstawialiśmy to na Local Trends w Sopocie. Podczas debaty wszyscy byli przekonani, że wszystko się zmieni, polepszy. Zmieniła się władza, ale nie jest lepiej. Mało tego, jeśli chodzi o finansową stronę gmin wiejskich, to są obszary, w których jest gorzej – mówi Joanna Wons-Kleta.
Samorządy pod presją centralnych decyzji i nowych obowiązków
Niewielką poprawę wartości (z 29,43 do 30,55 pkt) odnotowano w komponencie „Potencjał zadaniowo-finansowy”. Zdaniem autorów raportu, rok 2025 nie przyniósł oczekiwanego wzmocnienia decentralizacji w sferze zadaniowej, a samorządy działają pod silną presją wytycznych centralnych.
W praktyce rozszerzenie roli gmin i miast na prawach powiatu jako wykonawców nowych, trudnych zadań z zakresu gospodarki odpadami, planowania przestrzennego oraz obronności i bezpieczeństwa, zamiast wzmacniać sprawczość i decyzyjność JST, doprowadziło do lekkiego spadku wskaźników autonomii lokalnej w tym komponencie - czytamy w raporcie.
Autorzy wymieniają, że wprowadzenie systemu kaucyjnego bez równoległego uruchomienia nowego modelu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) osłabiło pozycję finansową gminnych systemów odpadowych. Nowa ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej znacznie rozszerzyła zakres obowiązków samorządów, ale utrzymała centralny model decyzyjny i finansowanie o charakterze wyłącznie celowym. Wskazują, że dane za rok 2025 potwierdzają trend, zgodnie z którym państwo nakłada na samorządy coraz bardziej złożone zadania, zachowując jednocześnie silną kontrolę nad ich kształtem i sposobem finansowania.
Finanse JST: większe wpływy, ale mniejsza realna samodzielność
W komponencie „Potencjał finansowy” rok 2025 rok ogółem przyniósł poprawę wskaźników w stosunku do lat poprzednich. W ocenie autorów wynika to głównie ze zmiany struktury dochodów. Zmniejszył się udział dotacji celowych na rzecz większego udziału JST w podatkach dochodowych PIT i CIT, co poprawiło samodzielność wydatkową gmin.
Niestety, jednocześnie samodzielność dochodowa spadła do najniższego poziomu w historii – samorządy decydują o mniej niż jednej trzeciej swoich dochodów. Co więcej, nowy system obliczania dochodów gmin i miast na prawach powiatu, oparty na zwiększonych udziałach w PIT i CIT, może wzmacniać terytorialne dysproporcje. Gminy z obszarów rolniczych i peryferyjnych dysponują w nim ograniczoną autonomią zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków, co osłabia ich potencjał rozwojowy. Dodatkowo struktura transferów i dochodów nieznaczonych nie przyniosła wyraźnej poprawy w przypadku miast na prawach powiatu. Wszystkie te zastrzeżenia sprawiają, że ogólny wzrost składowej finansowej należy oceniać z dużą ostrożnością - wskazują autorzy raportu.
Także w 2025 roku udział wydatków samorządowych w wydatkach publicznych ogółem nieznacznie się zmniejszył, co jak przypominają badacze, wpisuje się to w obserwowany wcześniej trend pełzającej centralizacji, wskazywany już w poprzednich edycjach Indeksu.
Relacje z rządem bez poprawy – dialog i legislacja problemem
Nie zmieniła się wartość „Komponentu politycznego” (8,75 pkt), co świadczy o braku systemowej poprawy relacji rządu z samorządem terytorialnym. Podstawowym problemem wpływającym na siłę polityczną JST pozostaje wysoka liczba ustaw uchwalanych przez parlament na podstawie poselskich inicjatyw legislacyjnych, które nie podlegają konsultacjom w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Niski wynik w tej kategorii jest w opinii autorów opracowania szczególnie niepokojący, ponieważ dotyczy obszaru, gdzie poprawa powinna być możliwa bez głębokich zmian ustrojowych – przede wszystkim poprzez zmianę praktyki legislacyjnej. Brak partnerskiego podejścia nadal dominuje także w przypadku największych programów dotacyjnych dla jednostek samorządu terytorialnego – postulaty o zwiększenie transparentności procedur, w tym o procedury odwoławcze, pozostają niestety zasadne.
Odnotowano niewielki wzrost (z 14,37 pkt do 15,00) „Komponentu ustrojowego”. Według autorów, wynika on przede wszystkim z lepszej praktyki nadzorczej.
- Po raz pierwszy od siedmiu lat odsetek decyzji wojewodów uchylanych przez sądy administracyjne spadł poniżej 30 procent. Co więcej, samorządy rzadziej zaskarżają rozstrzygnięcia nadzorcze, co może sugerować mniej konfliktowe relacje z wojewodami. Z kolei ochrona konstytucyjna pozostaje cały czas słaba ze względu na trwający impas wokół Trybunału Konstytucyjnego oraz statusu sędziów, co uniemożliwia skuteczną kontrolę aktów prawnych naruszających samodzielność lokalną. W efekcie komponent ustrojowy wskazuje, że poprawa praktyki nadzorczej może następować szybciej niż zmiana systemowych podstaw prawnych, zwłaszcza w warunkach kohabitacji politycznej między władzą centralną a samorządem terytorialnym – oceniają autorzy opracowania.
Przeczytaj także: Miasta i gminy muszą zmienić numer buta
System bez wyraźnej wizji, samorządy czekają na ruch rządu
Szymon Osowski wskazuje, że samorząd potrzebuje zmian, a dalsze zwlekanie jest drogą donikąd.
Przepychanie się i drobne zmiany nie spowodują zmiany w strukturze samorządów do rządu i samorządów w środku. Boję się, że zmierzamy do bardzo niebezpiecznej rzeczy – wyludniania się samorządów ze względu na sytuację demograficzną. Możemy więc wszystko odkładać w czasie i mówić, że zmiany demograficzne następują, ale to nastąpi kiedyś. A chodzi o różne kwestie, od edukacji po budżety w oparciu o PIT. Pytanie, kto pierwszy spróbuje coś z tym zrobić? Jest jeszcze jeden poważny element, nikt nie rozmawia z mieszkańcami, a przecież niektóre usługi trzeba będzie przemyśleć na nowo, jeśli chodzi o samorządy. Piłeczka jest po stronie rządu czy parlamentu, żeby ktoś zabrał się za to na poważnie. A przynajmniej otworzył jakąś dyskusję - uważa Osowski.
Przeczytaj także: PIE: Wyludniające się gminy najbardziej skorzystały na reformie finansów samorządów
Joanna Wons-Kleta wskazuje, że uczestniczy w dwóch zespołach działających przy Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Mam świadomość, że ministerstwa w niewielkim stopniu uwzględniają to, czego chcą i co myślą samorządy. Mają własne wizje i konsekwentnie je realizują. W KWRiST wiele rozwiązań przechodzi natomiast dlatego, że na jej czele stoją osoby blisko związane z premierem Donaldem Tuskiem – zaznacza wójt Wons-Kleta.
Dodaje, że wcześniej pojawiały się inicjatywy takie jak „Polski Ład” i inne – czasem kontrowersyjne – projekty, jednak jakieś programy funkcjonowały.
– Ubiegły rok funkcjonował jeszcze siłą rozpędu, obecnie część samorządów kończy stare projekty, a niektóre zaczęły realizację nowych, współfinansowanych z funduszy unijnych. Dzięki temu sytuacja jest jeszcze względnie stabilna. Nie otrzymujemy jednak pieniędzy rządowych, brakuje stałych programów rozwojowych. Wsparcie ma charakter uznaniowy – zależy od tego, kto jest „bliżej” decydentów. To jest bardzo niepokojące i nie sprzyja ani wzmocnieniu samorządu, ani demokracji w Polsce – podkreśla wójt Pawonkowa.
