Likwidacja barier utrudniających funkcjonowanie gmin

Pakiet propozycji zmian w przepisach to inicjatywa organizacji samorządowych, wchodzących w skład Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, uzupełniona przez rozwiązania zgłoszone przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Celem ustawy jest przywrócenie jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji utraconych na przestrzeni kilku lat, w wyniku zmian wprowadzonych za rządów PiS. Przy okazji resort chce poprawić funkcjonowanie administracji samorządowej.

Choć w ramach KWRiST samorządowcy zaproponowali ponad 70 regulacji, dotyczących 36 obszarów legislacyjnych, z informacji o projekcie zamieszczonej w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów wynika, że uwzględniono jedynie kilkanaście z nich (część, propozycji samorządowych ujęto już w innych projektach). Projekt wprowadza zmiany w ustawach m.in o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa, Prawie energetycznym, prawie o ruchu drogowym, o pracownikach samorządowych, o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, świadczeniach zdrowotnych oraz bezpieczeństwie na obszarach wodnych. MSWiA planuje, że jeszcze w tym roku ustawa trafi do Sejmu.

Przeczytaj także: Ma być tak, jak już było - takich zmian w przepisach chcą samorządowcy

Inna procedura zmian granic gmin

W projekcie znalazły się propozycje dotyczące procedury zmian granic gmin. MSWiA zapowiada ograniczenie częstotliwości rozpatrywania przez Radę Ministrów spraw dotyczących ustalenia i zmiany granic w przypadku braku zgodnych uchwał rad gmin, wzmocnienie rangi społeczeństwa w procedurze dokonywania zmian granic gmin poprzez doprecyzowanie instytucji konsultacji oraz określenie zasad rozliczeń finansowych pomiędzy gminami.

Zmiana granic to problem, który powraca co roku i zawsze budzi spory. Samorządowcy są zgodni, że do przepisów trzeba podejść systemowo.

- Obecne regulacje często prowadzą do konfliktów między samorządami, zamiast wspierać współpracę i budowanie partnerstw w rozwiązywaniu lokalnych problemów – ocenia Andrzej Pollak, przewodniczący Związku Gmin Pomorskich. Szczególnie pokrzywdzone czują się gminy położone wokół dużych miast i metropolii. Przekonują, że prawo nie zabezpiecza ich interesów.

Problem wybrzmiał szczególnie w tym roku, gdy rząd zgodził się na zmiany granic, mimo sprzeciwu części gmin, których te zmiany dotyczyły.

– Cieszę się, że ministerstwo po raz kolejny potwierdza potrzebę dokonania zmian w tym zakresie, ale żałuję, że w tym roku nie wstrzymano prac nad zmianami granic do czasu nowelizacji przepisów. Za chwilę, w przyszłym roku, mówiąc językiem sportowym, znowu otworzy się okienko transferowe, więc te reguły trzeba jak najszybciej zmienić i ucywilizować – mówi mec. Maciej Kiełbus, partner zarządzający w Ziemski & Partners Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy. Zwraca jednak uwagę na pewną niekonsekwencję resortu – z jednej strony przepisy o ustaleniu granic wpisuje do tej projektowanej ustawy, a z drugiej powołuje zespół, w którym koordynatorem ma być Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, aby te przepisy opracować.Kołodziejczak i Wspólnicy.

Nowa definicja mieszkańca i nowe kompetencje

Projekt ma zdefiniować pojęcie ,,liczba mieszkańców” gminy, powiatu czy województw. Definicji mieszkańca ma wpływ na niemal większość sfer działalności samorządów. Przykładowo, pojęcie „mieszkaniec” jest odmiennie interpretowane w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego i w kodeksie wyborczym. A to ma wpływ na to, czy w danej gminie w wyborach samorządowych będzie obowiązywał system większościowy czy proporcjonalny. I w jaki sposób gmina zostanie podzielona na okręgi wyborcze. Liczba mieszkańców ma również bezpośredni wpływ na dystrybucję rządowych i unijnych pieniędzy do samorządów lokalnych. Ma przełożenie na około 90 obszarów prawnych, gdzie podejmowane są decyzje administracyjne, budżetowe, wyborcze i inne. Przeczytaj także: Spisy nie wystarczą, samorządy chcą wiedzieć, ilu rzeczywiście mają mieszkańców

Projekt przewiduje uzupełnienie katalogu zadań własnych gmin o działania promujące rozwój odnawialnych źródeł energii oraz upowszechnianie wiedzy dotyczącej odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej wśród mieszkańców gminy i innych podmiotów.

Przyznaje też nowe kompetencje dla wójta w zakresie koordynacji projektowania planów i programów strategicznych oraz ich wdrażania przez urząd, jednostki organizacyjne i gminne osoby prawne. Rada gminy będzie mogła określić zasady, na jakich członkom komisji wyborczych do organów jednostek pomocniczych będzie przysługiwać dieta. Proponowane przepisy umożliwią komisjom rady gminy (powiatu/województwa) obradowanie i podejmowanie uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość.

Zdalne posiedzenie komisji budzi obawy

Maciej Kiełbus zwraca jednak uwagę, że wprowadzenie zdalnego posiedzenia komisji musi być powiązane z możliwością identyfikacji radnych biorących w nich udział oraz zapewnieniem instrumentów dla osób wykluczonych cyfrowo, które nie będą mogły takiego posiedzenia obejrzeć.

- Trzeba więc zadbać o rozwiązania, aby ci ludzie nie stali się mieszkańcami drugiej kategorii w gminie – mówi mec. Maciej Kiełbus.

Obawy, że takie rozwiązanie zmniejszy jawność oraz wykluczy część społeczeństwa, ma również dr nauk prawnych Bartosz Mendyk, który pełni funkcję Inspektora Ochrony Danych w licznych instytucjach samorządowych różnego szczebla.
– Mieszkańcy mają prawo spotkać się z radnymi i zadać im pytania. Nawet swoją obecnością na takiej komisji mogą wywrzeć rodzaj presji na radnych, pokazując, że patrzą im na ręce. Jestem nawet za tym, aby wprowadzić obowiązek transmisji posiedzeń komisji rady, a to proponowane rozwiązanie idzie w innym kierunku – wskazuje. Zwraca uwagę na ryzyko techniczne i organizacyjne. Nie wszystkie samorządy dysponują odpowiednim zapleczem informatycznym, aby zapewnić stabilną transmisję oraz równy dostęp dla obywateli, zwłaszcza w mniejszych gminach. – Jeśli system będzie zawodził albo transmisja będzie ograniczona do wąskiego grona odbiorców, to w praktyce część mieszkańców zostanie pozbawiona prawa do uczestnictwa w obradach. W efekcie jawność, która jest fundamentem samorządności, może stać się iluzoryczna – dodaje dr Mendyk.

Dodatkowym problemem jest zjawisko wykluczenia cyfrowego. – W Polsce wciąż istnieje liczna grupa osób, zwłaszcza starszych, które nie korzystają na co dzień z internetu lub nie posiadają odpowiednich urządzeń. Jeżeli jawność obrad sprowadzimy wyłącznie do transmisji online, to w istocie odbieramy im możliwość realnego uczestnictwa w życiu publicznym – ostrzega dr Mendyk.

Z upublicznionej informacji o projekcie (UD309) wynika, że pakiet deregulacyjny proponuje także:

zniesienie ograniczenia w zakresie liczby zastępców wójta, burmistrza, prezydenta miasta (dziś liczba ta uzależniona jest od liczby mieszkańców)
rozszerzenie katalogu form organizacyjnych oraz form prowadzenia działalności kulturalnej, podmiotów wnioskujących o nadanie Medalu „Zasłużony Kulturze Gloria Artis”, podmiotów mogących objąć mecenatem instytucje kultury, dla których organizatorami są JST, o UE i inne organizacje międzynarodowe;.
możliwość poszerzenia przeznaczenia środków NFZ na dofinansowanie programów polityki zdrowotnej realizowanych przez JST,
umożliwienie potwierdzania przez pracowników samorządowych swojej tożsamości za pomocą środków identyfikacji elektronicznej wydanych w systemach identyfikacji elektronicznej przyłączonych do węzła krajowego identyfikacji elektronicznej,
rezygnację z corocznego ustalania przez radę powiatu wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na terenie danego powiatu.

Najpierw autokorekta, później rozstrzygnięcie nadzorcze

MSWiA zaproponowało też zmiany w nadzorze wojewodów na lokalną legislacją. Przepisy mają wprowadzić regulację umożliwiające zmianę uchwały lub zarządzenia organu gminy, uchwały organu powiatu lub samorządu województwa bez ingerencji wojewody – zanim wojewoda stwierdzi ich nieważność ze względu na sprzeczność z prawem. W opracowanym przez ekspertów Fundacji Batorego Indeksie Samorządności 2023 jeden ze wskaźników pokazujących niekorzystne zmiany w relacjach rząd‒samorząd dotyczy nadzoru wojewodów nad jednostkami samorządu terytorialnego. Z raportu wynika, że w latach 2016–2022 ponad 1/3 rozstrzygnięć nadzorczych – wydanych głównie przez wojewodów – została uchylona przez sądy administracyjne.

Przeczytaj także: Nadzór wojewodów nad prawem samorządowym potrzebuje zmian

Projekt ustawy uwzględnia także zmiany w ustawie o samorządzie województwa polegające na:

umożliwieniu samorządowi województwa tworzenia spółek z o.o. i akcyjnych w celu realizacji zadań z zakresów, o których mowa w art. 11 ust. 1, 2 i 3 ustawy,
usunięciu z art. 13 ust. 2 ustawy wykonywania działalności w obszarze telekomunikacji,
poszerzeniu katalogu zadań samorządu województwa o zadanie polegające na podejmowaniu i wspieraniu działań na rzecz edukacji o integracji europejskiej oraz o Unii Europejskiej.

Maciej Kiełbus uważa, że zapowiedziana ustawa to raczej zbiór drobnych, hasłowo nośnych zmian, a nie etap szerszej reformy samorządu terytorialnego.

- Nie widzę propozycji zmiany przepisów antykorupcyjnych, które dziś sprawiają, że wiele osób nie chce kandydować na radnych z uwagi na niejednolite interpretacje wadliwie skonstruowanych przepisów. Nie mamy rozstrzygnięcia kwestii zakresu działania komisji rewizyjnej. Nie wycofano się ze złego, moim zdaniem, rozwiązania dotyczącego komisji skarg, wniosków i petycji. Nie proponuje się rozwiązań dotyczących wzmocnienia instytucjonalnego rady gminy i radnych. Natomiast cieszę się, że po tych dwóch latach rzeczywiście coś drgnęło w zakresie ustrojowego prawa samorządowego. Ale mam nadzieję, że to dopiero początek deregulacji, bo, jak na tak wąski wydaje się zakres zmian, zbyt długo na niego czekaliśmy – ocenia Maciej Kiełbus.

Nowość