W opracowanym przez ekspertów Fundacji Batorego Indeksie Samorządności 2023 jeden ze wskaźników pokazujących niekorzystne zmiany w relacjach rząd‒samorząd dotyczy nadzoru wojewodów nad jednostkami samorządu terytorialnego. Z raportu wynika, że w latach 2016–2022 ponad 1/3 rozstrzygnięć nadzorczych – wydanych głównie przez wojewodów – została uchylona przez sądy administracyjne. Ta liczba, zdaniem Fundacji, pokazuje problem wynikający z upolitycznienia nadzoru.
- W zasadzie zatarła się granica między obiektywną oceną i kontrolą legalności działania samorządu, a dyscyplinowaniem samorządu tak, aby działał po myśli władzy centralnej. Dostrzegła to także Najwyższa Izba Kontroli w swoich raportach– wskazuje mec. Aneta Gęsiarz-Krasucka z Fundacji Batorego.
Z Indeksu Samorządności wynika generalne, że poziom relacji między rządem a samorządem terytorialnym znacząco się obniżył w ostatnich latach.
- Jeszcze w 2014 r. wskaźnik ten wynosił 73,6, a na koniec 2022 r. spadł do 51,9 proc. To pokazuje, że w relacjach rząd-samorząd nastąpiło coś istotnego – podkreślał w środę na Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego Edwin Bendyk, prezes Fundacji Batorego.
Legalność uchwał badałby tylko sądy
Fundacja przygotowała założenia do projektu ustawy zmieniającej model nadzoru prawnego wojewodów nad jednostkami samorządu terytorialnego. Ma on wprowadzić mechanizmy sprzyjające inicjowaniu przez mieszkańców sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, a także wprowadzić mechanizmy poprawiające jakość nadzoru oraz pewność prawną uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
Zobacz linię orzeczniczą: Termin na stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego >
Autorzy projektu Aneta Gęsiarz-Krasucka i Marcin Wielgolaski, radcowie prawni, proponują, aby ciężar badania legalności uchwał i zarządzeń organów JST spoczywał na sądach administracyjnych i aby to sąd administracyjny miał wyłączną kompetencję do wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia. Wojewoda byłby uprawniony do wnioskowania o wstrzymanie ich wykonalności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Mec. Aneta Gęsiarz-Krasucka przypomniała, że zgodnie z Konstytucją RP nadzór nad samorządami ma być sprawowany ze względu na kryterium legalności.
- Chcielibyśmy wrócić do źródeł, żeby można było zagwarantować obiektywne kryterium, którym jest legalność działania, ale nie rozumiana jako zgodność z intencjami ustawodawcy, ale jako po prostu zgodność z systemem prawnym, jak to prawo jest stanowione – tłumaczy ekspertka.
Czytaj też: Chlipała Monika, Żurek-Wójcik Joanna, Problematyka prawna uzasadnienia aktów nadzoru wojewody >
Większe kompetencje WSA
Dziś sąd administracyjny ma ograniczone możliwości wyboru skutku orzeczenia o wadliwości uchwały będącej aktem prawa miejscowego jak również wyboru skutku orzeczenia o wadliwości uchwały bądź zarządzenia.
Propozycja zakłada, że sąd będzie miał wybór co do skutku orzeczenia o wadliwości uchwały/zarządzenia. Uwzględniając skargę, będzie uprawniony w ramach zasady proporcjonalnego nadzoru) do:
- stwierdzenia nieważności w całości lub w części ze skutkiem retroaktywnym (ex tunc);
- stwierdzenia niezgodności z prawem lub stwierdzenia, że uchwałę/zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, i uchylenia uchwały/zarządzenia – sąd będzie decydował, czy utrata mocy prawnej tych aktów nastąpi z dniem uprawomocnienia wyroku, chyba że sąd zdecyduje, że skutek ten nastąpi w dniu ogłoszenia wyroku lub w terminie późniejszym, maksymalnie 3 miesiące od dnia uprawomocnienia wyroku.
Jednocześnie propozycja Fundacji wprowadza rozwiązanie, które w praktyce może poważnie odciążyć sądy, jest możliwość postępowania sanacyjnego. Zanim wojewoda skieruje sprawę do sądu, powinien poinformować JST o stwierdzeniu wady prawnej, tak aby ona sama mogła usunąć nieprawidłowość.
Przy okazji eksperci fundacji wskazują, że z uwagi na szereg uprawnień wojewodów należy rozważyć zwiększenie wobec nich (a także wicewojewodów) wymagań kwalifikacyjnych, np. odpowiednio długi staż pracy w administracji publicznej, wykształcenie prawnicze.
Czytaj też w LEX: Rola skargi do sądu administracyjnego w pełnieniu nadzoru nad samorządem terytorialnym >
Większy udział mieszkańców w postępowaniu nadzorczym
Nowością jest także propozycja udziału mieszkańców w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę – poprzez możliwość składania uwag i wniosków, a nawet (w przypadku niepodjęcia przez wojewodę przysługujących mu działań nadzorczych) prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w tym również do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego. Uczestnictwo w postępowaniu nadzorczym ma zastąpi aktualną konieczność wykazywania interesu prawnego.
Fundacja w swoim projekcie wprowadza bezpieczniki. Pierwszym jest uzyskanie poparcia odpowiedniej liczby mieszkańców. Proponuje się, aby minimalna liczba mieszkańców konieczna do poparcia skargi powszechnej była analogiczna do liczby mieszkańców, którzy muszą pisemnie poprzeć wniosek o zgłoszenie do debaty nad raportem o stanie JST np. w gminie do 20 tys. mieszkańców byłoby to co najmniej 20 osób, w gminie powyżej 20 tys. mieszkańców – co najmniej 50 osób.
Drugim miałoby być zwiększenie wysokości opłaty za wpis dotyczący skargi powszechnej w stosunku do poziomów obowiązujących obecnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Proponuje się, aby wysokość wpisu od skargi powszechnej na akt prawa miejscowego (tylko takie będzie można skarżyć) wynosiła minimum 1500 zł.
Poprawa jakości nadzoru przez wojewodów
Wśród propozycji są też zmiany dotyczące ujednolicenia nadzoru i poprawy jakości nadzoru sprawowanego przez wojewodów m.in. w zakresie wydawania opinii przez Prezesa Rady Ministrów, jak i wydawania opinii przez wojewodów.
Autorzy postulują, aby premier, jako organ nadrzędny wobec wojewodów, miał kompetencje do wydawania opinii w celu zapewnienia jednolitości nadzoru prawnego sprawowanego przez wojewodów. Opinie powinny dotyczyć:
- wykładni zawartej w ustawie podstawy i granic swobody regulacyjnej JST w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego;
- wykładni przepisów, z których wynikają zadania samorządów.
Przy tym, opinie nie byłyby źródłem przepisów powszechnie obowiązujących ani przepisów kierownictwa wewnętrznego. Nie stanowiłyby formalnej podstawy rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym.
Zdaniem Fundacji konieczne jest wprowadzenie narzędzi służących zapewnieniu przewidywalności rozstrzygnięć nadzorczych również na poziomie wojewodów. JST w celu lepszego planowania realizacji swoich zadań powinny mieć możliwość formalnego wystąpienia do organu nadzoru o wykładnię przepisów prawa w celu udzielenia wyjaśnień. To rozwiązanie jest analogiczną instytucją prawna jaka funkcjonuje na bazie art. 13 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Mec. Aneta Gęsiarz-Krasucka podkreśla, że model nadzoru proponowany przez autorów nie wymaga zmian konstytucyjnych.
- Zmiany na poziomie ustawowym i podstawowym wystarczą do zlikwidowania możliwości arbitralnej interwencji wojewodów w bieżącą działalność samorządów - wskazuje eksperta Fundacji.
Czytaj w LEX: Zasady nadzoru wojewodów nad gospodarką nieruchomościami i obowiązki JST w tym zakresie >
Samorządowcy wskazują niebezpieczeństwa
Adrian Pokrywczyński, prawnik Związku Powiatów Polskich, wskazuje, że założenia projektu Fundacji wymagają gruntownej analizy, aby nie okazało się, że "diabeł tkwi w szczegółach".
- Przyznajemy, że wojewodowie przekraczają nadzór w zakresie legalności. Mieliśmy wrażenie, że wielokrotnie pozwalali sobie na próby wymuszenia konkretnych działań czy konkretnych działań na bazie emocji politycznych czy społecznych. Przykładem jest kwestia opłat za śmieci czy, wynagrodzenia samorządowców musieliśmy podejmować takie uchwały, które potem wojewodowie uchylali - wskazuje ekspert Związku Powiatów Polskich. Jego zdaniem problematyczna może być kwestia zwiększenia udziału mieszkańców w procedurze nadzorczej, szczególnie w dużych miastach oraz metropoliach.
- Ile by takich skarg i wniosków wpłynęło do wojewody na przykład w kwestii czystego transportu? Wprawdzie eksperci słusznie zauważyli, że skargi powinny być badane tylko pod kątem legalności, ale z doświadczenia wiem, że mieszkańcy pisaliby nie tylko o legalności, ale też celowości, rzetelności, finansach i innych okolicznościach. Wojewoda musiałby rozpoznać setki takich wniosków w ramach procesu nadzorczego - wskazuje ekspert Związku Powiatów Polskich.
Mec. Aneta Gęsiarz-Krasucka wskazuje jednak, że obywatele już mogą wnosić skargi do sądów i nie słychać, aby sądu były zasypane skargami.
Czytaj też w LEX:
- Błaszko Adam, Organizacja samorządu terytorialnego oraz nadzoru nad samorządem w Wielkiej Brytanii >
- Strongowska-Pyrzyk Krystiana, Organizacja samorządu terytorialnego oraz nadzoru nad samorządem na Litwie >
- Błaszko Adam, Organizacja samorządu terytorialnego oraz nadzoru nad samorządem w Niemczech >
- Błaszko Adam, Organizacja samorządu terytorialnego oraz nadzoru nad samorządem we Francji >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.