„Agnieszka już tutaj nie mieszka” – śpiewa zespół Łzy. A gdzie mieszka? To zależy, czy się zameldowała gdzieś indziej. Choć Agnieszka ma taki prawny obowiązek, to po pierwsze mało go kto przestrzega, po drugie nie jest on egzekwowany. A to rejestr meldunkowy, jest jednym z głównych konstrukcji pomiaru „ludności według definicji krajowej”. Jest szansa, że „ślad życia” Agnieszki odnajdzie się w którymś z kilkudziesięciu rządowych baz danych. Kto ma jednak analizować te rejestry, aby dostarczyć administracji publicznej i jednostkom samorządu terytorialnego wiarygodnych danych demograficznych?
Polska już nie jest krajem jednego narodu
Ile więc osób mieszka w Polsce? Nie wiadomo. Dane z Narodowego Spisu Powszechnego 2021 (NSP) rozjeżdżają się z innymi danymi. Według różnych źródeł, populacja Polski szacowana jest od 37 mln do 39 mln obywateli. Rozmija się liczba Polaków za granicą. Według NSP 2021 r. było to 1,45 mln Polaków, a dane z tylko sześciu krajów (Niemiec, Anglii i Walii, Holandii, Włoch, Szkocji i Irlandii Północnej) wskazują, że tam na emigracji przebywa ok. 1,9 mln Polaków, ale pod uwagę należy wziąć różne definicje migrantów.
Przedstawiciele dużych miast od wielu lat podnoszą, że niedoszacowana jest liczba obcokrajowców, którzy tam przebywają. Z ostatniego spisu wynika, że jest ich ok. 111 tysięcy, co stanowi ok. 0,3 proc. populacji Polski, ale z drugiej strony GUS na portalu poświęconym NSP 2021 podaje, że cudzoziemców w Polsce jest 1,5 mln. Jednocześnie, w samej bazie ZUS, w czerwcu 2021 roku widniało 818 tys. osób zgłoszonych do ubezpieczeń emerytalnych lub rentowych. Po kryzysie migracyjnych związanym z wojną na Ukrainie imigrantów jest jednak o wiele więcej.
Dr hab. Maciej Duszczyk z Uniwersytetu Warszawskiego, związany z Ośrodkiem Badania nad Migracjami, zwraca uwagę, że w ostatnich latach obecność cudzoziemców w polskim społeczeństwie wzrosła kilkukrotnie. Nie dotyczy to jedynie sezonowej imigracji zarobkowej, ale też obecności stałej (powyżej 12 miesięcy) na terytorium Polski. Napływ uchodźców wojennych z Ukrainy miał tutaj duże znaczenie, ale proces zmiany etnicznej Polski zaczął się o wiele wcześniej.
- Oznacza to, że w ocenie sytuacji demograficznej, w tym struktury społecznej Polski, oraz praktycznie we wszystkich aspektach funkcjonowania państwa jak polityka publiczna, organizacja wyborów, rynek pracy itp., należy brać pod uwagę obecność cudzoziemców. Dotyczy to w szczególności dużych miast, gdzie przede wszystkim skupiają się cudzoziemcy – wskazuje Maciej Duszczyk.
Zauważa też, że mimo zmian, jakie nastąpiły w ostatnich latach w zakresie szacowania obecności cudzoziemców w Polsce, organy państwa nie dysponują rzetelną i całościową wiedzą na temat skali i cech demograficzno-społecznych imigrantów zamieszkujących nasz kraj. Jest to powtarzanie błędów, jakie wystąpiły w krajach, które wcześniej niż Polska przekształcały się z państw o charakterystyce emigracyjnej w imigracyjną.
- Przez dłuższy czas mówiło się o Polsce jako kraju emigracji, ale ostatnie dynamiczne procesy migracyjne to zmieniły. I mam na myśli, nie tylko wojnę na Ukrainie. Mamy dużo migrantów i precyzyjne dane są konieczne, aby tworzyć politykę integracyjną, wspomagać ich na rynku pracy. Kluczowe jest zrozumienie, ilu ich jest i kim są, jakie mają kompetencje, potrzeby – mówi dr hab. Justyna Salamońska, socjolożka, profesor Akademii Leona Koźmińskiego.
Czytaj w LEX: Obsługa prawna obcokrajowców zamierzających wykonywać w pracę w Polsce >
Na złym liczeniu ktoś zyskuje i ktoś traci
Różnice dotyczą także m.in. dzieci i młodzieży w wieku 6- 18 lat. Na przykład, z Systemu Informacji Oświatowej wynika, że 2021 roku ich liczba wyniosła 4 mln 882 tys., zaś NSP 2021 wykazał liczbę 5 mln 049 tys. Gdzie więc szukać 166,9 tys. uczniów? Takie przykłady danych można mnożyć. Eksperci Fundacji Batorego i Unii Metropolii Polskich wskazują, że właściwy pomiar ludności jest konieczny dla prawidłowego funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego (JST). Rozbieżności między liczbą ludności zameldowaną na danym obszarze, a faktycznie tam rezydującą mogą powodować błędy przy budżetowaniu środków przeznaczonych na realizację usług publicznych oraz przy wdrażaniu rozwiązań opartych na konkretnych ustawach bądź rozporządzeniach.
Samorządowcy od dawna wskazują, że ułomność w liczeniu ludności wpływa na ich dochody. Przykładem jest mechanizm subwencji ogólnej wypłacanej z budżetu państwa składający się z trzech części:
- subwencji wyrównawczej, obejmującej kwotę podstawową oraz kwotę uzupełniającą. Obliczanie obu uzależnione jest od liczby mieszkańców danej JST oraz od porównania dochodów podatkowych danej JST w przeliczeniu na jej mieszkańca z dochodami podatkowymi wszystkich JST danego poziomu (gminy, powiaty, województwa samorządowe) w przeliczeniu na wszystkich mieszkańców kraju,
- subwencji równoważącej, tzw. Janosikowego, tu również niektóre wskaźniki obliczane są na podstawie jednego mieszkańca,
- subwencji oświatowej, gdzie jednym z kryteriów, które musi uwzględnić minister edukacji, jest wyższa kwota przeznaczona na dzieci w przedszkolach i szkołach zlokalizowanych na terenach wiejskich i w miastach do 5 tys. mieszkańców.
Błędnie przyjęta liczba ludności powoduje przeszacowanie lub niedoszacowanie wysokości subwencji.
Także sposób podziału środków z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg czy Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych, o które mogą ubiegać się samorządy, oparte są na wielu wskaźnikach, a jednym z nich jest właśnie liczba mieszkańców.
Czytaj w LEX: Skutki wymeldowania z miejsca pobytu >
Aż 90 obszarów powiązanych z ludnością
Eksperci Fundacji Batorego zidentyfikowali ponad 90 obszarów prawnych, gdzie parametr liczby ludności jest brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji administracyjnych, budżetowych, wyborczych, związanych z ochroną środowiska, planowaniem dostępu do usług publicznych czy bezpieczeństwem publicznym (np. w sytuacji konieczności ewakuacji lub potrzeby zapewnienia tymczasowego schronienia).
- Aby coś planować, trzeba mieć prawdziwe dane. Prawidłowo określona liczba ludności wpływa nie tylko na zakres finansowania, ale i planowanie przestrzenne, planowanie opieki zdrowotnej, funkcjonowanie opieki społecznej, instytucji kultur, infrastruktury sportowej, drogowej, komunalnej. Na długoterminowe i krótkoterminowe strategie – mówi Marcin Wojdat, socjolog dyrektor Centrum Analiz i badań Unii Metropolii Polskich.
Liczba ludności jest kluczowa też dla właściwego przeprowadzania wyborów: ustalanie obwodów do głosowania i podział mandatów na okręgi wyborcze. Od liczby mieszkańców danej jednostki samorządu uzależniona jest liczba radnych rady gminy, rady powiatu oraz sejmiku województwa, a także liczba zastępców wójta np.: w gminach do 20 tys. mieszkańców może być jeden, a tych do 200 tys. mieszkańców już trzech.
Czytaj w LEX: Zmiany w obowiązkach samorządowych po nowelizacji Kodeksu wyborczego >
Propozycje zmian
Zdaniem samorządowców i ekspertów Fundacji Batorego, obecny system pomiaru i szacowania ludności w Polsce – oparty na metodologii stworzonej w czasach, kiedy mobilność oraz homogeniczność mieszkańców Polski była odmienna niż obecnie – nie przystaje do dzisiejszego obrazu społeczeństwa, które wykazuje większą mobilność i może łatwiej przekraczać granice państwowe.
W publikacji „Czy wiemy ile nas jest?. O potrzebie reformy sposobu pomiaru liczebności i struktury populacji” wskazują oni konkretne zmiany, które mogą ulepszyć sposób liczenia ludności w Polsce:
- jedna definicja ludności według międzynarodowej definicji „rezydenta”, (obecnie GUS posługuje się definicją ludności),
- szersze uwzględnienie migracji w bilansach ludności dzięki danym z rejestrów innych niż PESEL,
- stałe wykorzystanie kluczowych rejestrów do aktualizacji bilansów,
- liczba zameldowanych nie powinna być kryterium stosowanym w obliczeniach administracyjnych/ podczas organizacji wyborów powszechnych,
- coroczny spis kroczący zamiast pełnego co 10 lat,
- zachęty i ułatwienia dla wydawania numeru PESEL dla cudzoziemcom,
- rozwój i wdrożenia Zintegrowanej Platformy Analitycznej i anomizacja danych rejestrowych w celach analitycznych,
- zmiana metodologii spisowych kontrolnych badań pospisowych w kierunku pomiarów realizowanych na próbach niezależnych.
Prof. Justyna Salamońska oprócz problemów z definicją ludności zwraca uwagę, że obecnie Narodowy Spis Powszechny odbywa się za rzadko, raz na 10 lat. Nie do końca wychwytuje sytuację migracji i cudzoziemców.
- Dlatego, aby lepiej zobrazować rzeczywistość, powinniśmy szerzej wykorzystywać różne dane rejestrowe, zestawiając je ze sobą, aby wyłapać ich mocne i słabe strony, sytuacje, w których te rejestry niedoszacowują lub przeszacowują liczby. To ważne, bo w rejestrach znajdują się tak zwane „ślady życia”, które pozwalają nam ustalić, na ile taka osoba jest rzeczywiście obecna w kraju, czy jest to na przykład migrant tymczasowy, czy też osoba, która zapuszcza u nas korzenie – mówi Justyna Salamońska.
Czytaj w LEX: Zakres podmiotowy i przedmiotowy rejestracji danych w rejestrze PESEL oraz w rejestrach mieszkańców >
Marcin Wojdat zwraca uwagę, że administratorzy tych rejestrów muszą zmienić jednocześnie podejście do udostępnienia danych do celów statystyki publicznej.
- Oczywiście, pojawia się też problem jakości tych danych, bo w niektórych przypadkach organy, które są właścicielami rejestrów nie przykładają dużej wagi do ich jakości i aktualności. Postulujemy, aby strażnikiem tych danych był GUS, który powinien mieć do informacji rejestrowych większy dostęp – mówi Marcn Wojdat. To wymaga jednak zmian w prawie.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
