Czy w ocenie sądu ograniczenie praw i wolności obywatelskich oraz naruszenie swobody działalności gospodarczej może być uznane za legalne tylko dlatego, że jest moralnie „słuszne”? Zdaniem składu orzekającego w WSA w Bydgoszczy (w sprawie sygn. akt II SA/Bd 834/20) - jak najbardziej. Sąd ten oddalił skargę na decyzję inspektora sanitarnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.
Może i wadliwe, ale słuszne – Sanepid w końcu wygrał w sprawie o łamanie obostrzeń>>
Słuszny nie znaczy legalny
Skład orzekający zwrócił uwagę na dwie zasadnicze kwestie, co wiązało się z zakresem wniesionych w skardze zarzutów, tj.:
- dokonał „słusznościowej” argumentacji wskazującej na konieczność stosowania się do ograniczeń praw i wolności obywatelskich uznając ze nieistotną kwestię przekroczenia granic delegacji ustawowej rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia oraz
- dokonał weryfikacji poprawności ustaleń faktycznych a w zasadzie, oparcia całego postępowania wyjaśniającego na notatce służbowej policjanta.
W pierwszym z zakresów sąd podkreślił, że „istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających przepisów prawa”. Wskazał też, że „stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa”. Następnie zaproponował, że w tej sytuacji „należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju”. W tym kontekście skład orzekający uznał też, że „nieodpowiedzialne i wymagające szybkiej i skutecznej reakcji zachowania skutkują koniecznością takiej wykładni przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji w przypadku podmiotów, które już naruszyły obowiązujące przepisy, jak i osiągnąć efekt odstraszający wobec innych podmiotów, które, widząc nieskuteczność działania organów administracji publicznej, będą zachęcane do lekceważenia regulacji mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się epidemii”. Wszystkie powyższe twierdzenia nie znajdują jednak żadnych podstaw w obowiązującej koncepcji demokratycznego państwa prawa, a co więcej - zdają się „słusznościowo” uzasadniać ich oczywistą niekonstytucyjność.
Pierwszeństwo ma ustawa
Skład orzekający WSA argumentuje wprawdzie, że "podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii". Jest to jednak ewidentne nieporozumienie, albowiem nie ma wątpliwości co do tego, że ustawodawca w art. 46b ustawy o chorobach zakaźnych, przekazując kompetencję do wprowadzania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów na zagrożonym obszarze organowi władzy wykonawczej w drodze rozporządzenia, narusza konstytucję.
Nie sposób zaakceptować rozważań przewidujących potrzebę interpretacji celowościowej, w sytuacji, w której cytowane regulacje godzą w konstytucyjny porządek prawny, a w szczególności w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłączności i nadrzędności ustawy a także w wyrażoną w art. 22 zasadę swobody działalności odszkodowawczej. W obu powyższych przypadkach ustawodawca konstytucyjny przewidział, że ingerencja w ochronę praw i wolności w tym również w zasadę swobody działalności gospodarczej może nastąpić wyłącznie w formie ustawowej. Powyższą niekonstytucyjność działania w tym względzie sąd nazywa „powszechnie znanym niedociągnięciem prawodawcy, związanym z prawidłową regulacją przepisów”.
Kary administracyjnej nie nakłada się ot tak
Kwestia druga wiąże się z zagadnieniem orzekania przez organ administracji publicznej o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej. Tutaj podkreślić należy dość skomplikowaną procedurę, która stanowi jednocześnie o istnieniu katalogu gwarancji proceduralnych dla adresata takiej decyzji. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest stwierdzenie, że doszło do działania, które spełnia kryterium naruszenia prawa powszechnie obowiązującego oraz przewiduje ujemne konsekwencje prawne w tym zakresie w postaci kary pieniężnej.
Zgodnie bowiem z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych nakazów, zakazów lub ograniczeń w zakresie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 0000 zł., wymierzanej w drodze decyzji administracyjnej przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały przez organ zastosowane poprzez odwołanie się do treści art. 189d k.p.a. oraz wskazanie, że organ wymierzając Skarżącemu karę w wysokości 10 000 zł, wziął pod uwagę zakres stwierdzonych naruszeń, stopień szkodliwości, rozmiar prowadzonej działalności. Ponadto wzięte zostało pod uwagę to, że przekroczenie miało charakter jednorazowy. Nie jest jednak jasne, w jaki sposób organ dokonał powyższych ustaleń w szczególności, że - jak wynika z uzasadnienia - organ wydał skarżoną decyzję wyłącznie na podstawie notatki służbowej, przekazanej przez policję.
Stan faktyczny sprawy nie do końca jednak oddaje ustalenia dokonane przez organ, bowiem z twierdzeń policjanta wynika, iż znajdująca się w siedzibie działalności pracownica solarium potwierdziła, że klienci przyjmowani są na umówione godziny i zawsze po każdym kliencie następuje dezynfekcja. Policjant jednak nie stwierdził pobytu klienta oraz prowadzenia działalności. Tymczasem w ocenie Sądu „ustalony na podstawie notatki policyjnej stan faktyczny nie budzi wątpliwości” oraz dowodzi prowadzonej działalności pomimo jej ograniczenia. Wyjaśnienia Skarżącego zaś, że pracownica przyszła wytrzeć kurze, podlać kwiaty i wydrukować dokumenty, służą - w ocenie Sądu - „jedynie uniknięciu odpowiedzialności administracyjnej”.
Organ w powyższym zakresie pominął potrzebę nie tylko weryfikacji ale nawet ustalenia i udowodnienia faktów stwierdzonych przez policjanta, choć notatka opierała się wyłącznie na zapisanym przez policjanta oświadczeniu pracownicy. Kierując się zasadą szybkości postępowania pominięto nakaz działania wnikliwego. Tym samym w sposób rażący organ naruszył obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dodatkowo, postąpiono tu wbrew treści art. 81a Kpa, który nakazuj wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygać na korzyść strony.
Generalna konkluzja wynikająca z wyroku jest taka, że skoro mamy stan epidemii to nie ma znaczenia legalność wprowadzonych obostrzeń, nie ma też znaczenia fakt popełnienia czynu zabronionego. Kluczowe jest za to przekonanie organu o naruszeniu obostrzeń i jest to wystarczająca podstawa do wymierzenia kary jako „słuszna moralnie” i „społecznie potrzebna”.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
