Monika Sewastianowicz: Sądy masowo kwestionują decyzje o nakładaniu kar administracyjnych za łamanie obostrzeń covidowych. Sprawy w znacznej mierze dotyczą pierwszego lockdownu. Czy po grudniowej nowelizacji ustawy covidowej kary zyskały w końcu prawidłową podstawę prawną?

Robert Suwaj:  Nie do końca – oczywiście ustawa była pewną próbą zapobiegania takim niekorzystnym dla organów wyrokom, ale nie zmieniła tego, że wiele obostrzeń nadal wprowadza samo rozporządzenie, naruszając zasadę nadrzędności i wyłączności ustawy. Bez ogłoszenia z któregoś z wymienionych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych, nie ma możliwości przenoszenia kompetencji do ograniczania praw i wolności w drodze rozporządzenia.

Czytaj w LEX: Ograniczenie wolności prasy w stanach nadzwyczajnych na tle polskich regulacji prawnych >

W tym kontekście nadal jest to niekonstytucyjne, a rozporządzenie nie wiąże sądu, bo sędzia orzeka na podstawie Konstytucji i ustaw. Przykładowo ograniczenie swobody działalności gospodarczej, jak w przypadku fryzjera, którego dotyczył wyrok sądu w Opolu – sąd zauważył, że rozporządzenie ingeruję w konstytucyjną gwarancję wolności gospodarczej i jest ewidentnie sprzeczne z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Kary za łamanie obostrzeń na bakier z prawem - sądy uchylają decyzje>>

 

W skargach na kary za łamanie obostrzeń często pojawia się zarzut związany z postępowaniem dowodowym i prawem strony do wypowiedzenia się w sprawie. Czy takie zarzuty w przypadku obostrzeń covidowych mają podstawy?

Przepisy wywołują sporo wątpliwości. Ogólna zasada jest taka, że postępowanie dowodowe – zgodnie z zasadą bezpośredniości – powinien prowadzić organ, który wydaje decyzję. Tutaj to rozdzielono, bo Sanepid orzeka na podstawie notatki służbowej sporządzonej przez policjanta. Więc sama ta konstrukcja jest niejako wadliwa, ale nie to jest kluczowe. Ważne jest bowiem to, że kara podlega miarkowaniu i trzeba ustalić - z urzędu - wszelkie okoliczności istotne dla jej wymiaru.

Ustawodawca próbował tutaj niejako przenieść postępowanie przygotowawcze w rozumieniu KPK na grunt procedury administracyjnej. Z tym, że w postępowaniu karnym nad działaniami policji czuwa prokurator i to on określa zakres czynności dowodowych, które policjant ma wykonać. Tymczasem tutaj – policjant sporządza notatkę, przekazuje sanepidowi, a ten musi orzekając, dokonać miarkowania kary, co jest po prostu niewykonalne.

Czytaj w LEX: Procedura wprowadzania stanów nadzwyczajnych - wybrane problemy >


 

Właśnie – miarkowania. Tymczasem kary jak na polskie realia są wręcz absurdalnie wysokie. Czy w każdej skardze można podnosić zarzut niewspółmierności kary?

Surowość sankcji można oceniać różnie – ale faktycznie u nas kary administracyjne to kilka, kilkadziesiąt tysięcy złotych, a np. we Włoszech kara za naruszenie kwarantanny to około 1000 E. Ale wątpliwości można mieć głównie, co do owego miarkowania – jak sanepid, który orzeka jedynie na podstawie lakonicznej notatki policjanta, ma to zrobić.

Organ ma obowiązek sprawdzić sytuację osobistą, majątkową rodzinną osoby, na którą nakłada karę - podobnie jak robi to sąd. Tymczasem w praktyce się tego w ogóle nie robi i nakłada się 20.000 zł kary na osiemnastolatka, który jechał po bulwarze. Nie sprawdza się, czy w ogóle ma dochody, czy się uczy, a te wszystkie kwestie należy przedstawić w uzasadnieniu decyzji.

Jeżeli już ustawodawca upiera się przy takiej konstrukcji miarkowania, to policjant również w tym zakresie powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed wydaniem decyzji. Strona powinna mieć też możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary, standardem dobrej administracji jest gwarancja prawa do wysłuchania.

 

Po stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu decyzji karę się zwraca. Ile organ ma na to czasu?

W takim wypadku wpłacona kwota uznawana jest za świadczenie nienależne. Organ powinien ją zwrócić niezwłocznie. Trzeba też pamiętać, że mamy prawo do odsetek. Do ich wyliczenia stosuje się się art. 56 ust. 1 – Ordynacji podatkowej. Z tym, że raczej nie ma co liczyć, że kwotę odsetek odzyskamy automatycznie – należy o to wystąpić do organu, bo najczęstszą praktyką jest zwrot kwoty kary bez odsetek. Bierność w tym zakresie sprawi, że sama nadpłata jak i odsetki zostaną przez organ zarachowane na poczet przyszłych zobowiązań. Rząd często argumentuje, że wyjątkowa sytuacja sprawia, że nakładanie obostrzeń w drodze rozporządzenia jest sposobem skutecznym i koniecznym, by skutecznie walczyć z epidemią.

Zobacz procedurę w LEX: Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia >

Po to Konstytucja przewiduje stany nadzwyczajne – i ta argumentacja rządu potwierdza, że tu też należałoby któryś z nich wprowadzić. Ustawodawca odwołuje się do dobra wspólnego i wartości wyższych, które uzasadniają jego działanie, ale trzeba wyraźnie powiedzieć, że zasady demokratycznego państwa prawnego przewidują, że dobro wspólne można chronić wyłącznie działaniem legalnym. Nie może organ administracyjny twierdzić, że podejmuje działania sprzeczne z konstytucją w imię dobra wspólnego, bo w ten sposób niszczy porządek prawny i eliminuje resztki poczucia sprawiedliwości u obywateli.

Zobacz procedurę w LEX: Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji >

Być może za upieraniem się przy wydawaniu kolejnych rozporządzeń – mimo braku skuteczności takiej taktyki – stoi to, że ustawa o stanie klęski żywiołowej przewiduje karanie wyłącznie w trybie wykroczeniowym – z karą maksymalną w wysokości 5 tys. złotych i w dodatku, przy odmowie przyjęcia mandatu, sprawa musiałaby trafić do sądu. Tu procedura jest dużo prostsza. Ma to też bardziej odstraszający charakter, zwłaszcza ten rygor natychmiastowej wykonalności. Pozostaje też kwestia roszczeń odszkodowawczych – po ogłoszeniu stanu klęski żywiołowej ich dochodzenie byłoby prostsze.

 


Podczas dyskusji dotyczącej mandatów i zniesienia możliwości ich nieprzyjmowania pojawił się argument, że w innych krajach taki system istnieje i nie wzbudza większego sprzeciwu…

Każdy kraj ma inną regulacje systemową. Czym innym jest uproszczone postępowanie wykroczeniowe – mandatowe, a czym innym administracyjne kary pieniężne. My też mamy opłaty dodatkowe, np. za parkowanie w strefie płatnego parkowania i to tego typu uproszczone postępowania argumentujący w ten sposób mieli najprawdopodobniej na myśli. Jeżeli nie zapłacimy za parkowanie, nawet nie dostajemy decyzji tylko od razu wezwanie do zapłaty i w przypadku jej braku wszczynana jest egzekucja. Czasem bezzasadność opłaty trzeba wykazywać już w postępowaniu egzekucyjnym i tego też raczej nie zrobi się bez pomocy specjalisty. I to właśnie jest taki mandat administracyjny, z którym niektórzy niesłusznie utożsamiają postępowanie związane z mandatem w postępowaniach w sprawach o wykroczenia.

 

Czy sądy będą kontynuować taką linię orzeczniczą?

Takich wyroków jest coraz więcej – możemy się oczywiście spodziewać pewnych odstępstw, bowiem sędziowie są niezawiśli. Zresztą nawet pozytywne dla skarżących wyroki nie zawsze – moim zdaniem – są prawidłowe. Dziwi mnie, że sąd administracyjny decyduje się na uchylenie decyzji, jednocześnie stwierdzając brak podstawy prawnej do jej wydania. W takim przypadku ustawa zobowiązuje go bowiem do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na miejscu skarżącego złożyłbym skargę kasacyjną, bo uchylenie zamiast stwierdzenia nieważności może mieć wpływ na ewentualne roszczenie odszkodowawcze. Tylko stwierdzenie nieważności decyzji przez sąd stanowi o „rażącym naruszeniu prawa” w rozumieniu art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa i może mieć wpływ na zakres przyszłego odszkodowania.

Pewną furtką jest tu wciąż aktualna w orzecznictwie Sądu Najwyższego koncepcja, która pozwala sądowi powszechnemu przyjąć, że nastąpiła tzw. „bezwzględna nieważność decyzji” a w konsekwencji pozwala dochodzić odszkodowania w pełnym zakresie. Ale nie do końca wiadomo, jak w takiej sytuacji postąpi sąd, do którego trafi sprawa.