Prof. Lachowski: Najpierw poprawianie, potem kompleksowa reforma prawa wykroczeń
W pierwszej kolejności należy skoncentrować się na usunięciu ewidentnych dysfunkcjonalności i archaizmów, na dostosowaniu regulacji wykroczeniowych do standardów konstytucyjnych i konwencyjnych, a także na odpowiednim uspójnieniu z prawem karnym. To zmiany, „potrzebne tu i teraz” dla oczyszczenia przedpola, by można było przygotować znacznie większą reformę, sprowadzającą się do napisania nowego Kodeksu wykroczeń – twierdzi prof. UMK dr hab. Jerzy Lachowski, przewodniczący Zespołu ds. reformy prawa wykroczeń Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego.
Krzysztof Sobczak: Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego krytykowana jest za to, że choć w ciągu 2,5 roku swojej pracy przygotowała szereg projektów, nie docenia potrzeby reformy prawa wykroczeń, podziela Pan tę opinię o potrzebie głębokich zmian w tym zakresie?
Jerzy Lachowski: Oczywiście zapoznałem się z tymi głosami krytycznymi. Traktuję je poważnie, ponieważ formułują je osoby, które od lat konsekwentnie zajmują się prawem wykroczeń i których dorobek naukowy wykorzystywaliśmy także przy pracy nad projektem. Nie zgadzam się jednak z tezą, że Komisja nie docenia tej dziedziny, w tym potrzeby jej gruntownej reformy. Już pierwszy projekt Komisji z 2024 r., dotyczący przepisów przyjętych z naruszeniem Konstytucji, obejmował również Kodeks wykroczeń. Komisja opiniowała propozycje zmian w tym kodeksie, m.in. w sprawie gwarancji procesowych odnoszących się do przepisu art. 96 par. 3. Od początku działa w niej odrębny zespół problemowy do spraw reformy prawa wykroczeń, który, po przesądzeniu przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego tego, że konieczne jest opracowanie nowego Kodeksu wykroczeń, a nie likwidacja tej gałęzi prawa oraz podzielenie wykroczeń między występki i delikty administracyjne, pracuje nad systemową reformą uwzględniającą relację między wykroczeniami, występkami i deliktami administracyjnymi. Twierdzenie, że przez dwa i pół roku nie zrobiono w tej dziedzinie nic konstruktywnego, jest więc po prostu nieścisłe.
Czytaj: Prof. Daniluk: Prawo wykroczeń wymaga pilnej reformy>>
Prawo wykroczeń do zmian, ale jeszcze bez kompleksowej reformy>>
A więc najpierw poprawianie zamiast likwidacji odrębności prawa wykroczeń?
W pełni zgadzam się ze stanowiskiem, że prawo wykroczeń wymaga głębokich zmian. Kodeks wykroczeń pochodzi z 1971 r., był on wielokrotnie nowelizowany doraźnie, a obok niego rozrosło się pozakodeksowe prawo wykroczeń, rządzące się w praktyce własnymi regułami. Różnica pomiędzy głosami krytycznymi odnośnie do tempa prac nad reformą prawa wykroczeń a przyjętą przez Zespół metodologią sprawdza się właściwie do kolejności etapów tej reformy. Zarzuca się nam, że przedstawiliśmy nowelizację, zanim opracowaliśmy ogólne założenia reformy. Jednakże jeszcze przed publikacją projektu jeden z jego krytyków twierdził - skądinąd słusznie - że „w pierwszej kolejności należałoby skoncentrować się na usunięciu ewidentnych dysfunkcjonalności i archaizmów, na dostosowaniu regulacji wykroczeniowych do standardów konstytucyjnych i konwencyjnych, a także na odpowiednim uspójnieniu prawa wykroczeń i prawa karnego sensu stricto”. Dodał, że te zmiany, „potrzebne tu i teraz”, mają być „swoistym oczyszczeniem przedpola, tak żeby można było spokojnie rozważać znacznie większą reformę”. Trudno o bardziej trafiony opis projektu złożonego przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego. Usuwa on archaizmy, takie jak kompletnie nieadekwatna grzywna, której górna granica in genere została ustalona w 1995 r., niektóre typy czynów zabronionych z części szczególnej Kodeksu wykroczeń, skraca okres do zatarcia ukarania grzywną, który jest dłuższy niż przy skazaniu na taką karę za przestępstwo. Ogranicza możliwość orzekania aresztu w myśl konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz ultima ratio izolacji jako reakcji na czyn zabroniony. „Uspójnia” prawo wykroczeń z prawem karnym w zakresie form współdziałania w popełnieniu czynu zabronionego. Zrobiono więc dokładnie to, co w przestrzeni publicznej postuluje się jako pierwszy etap reformy prawa wykroczeń. Przedstawiony projekt jest zatem kompleksową reformą, obejmującą materialne prawo wykroczeń, a żadna z proponowanych zmian nie zamyka drogi do przyszłych rozstrzygnięć systemowych, w tym w zakresie relacji wykroczeń i deliktów administracyjnych. Słusznie podnosi się niekiedy, że ustawodawca sobie nie radzi z systemową reformą tej gałęzi prawa stąd konieczna jest merytoryczna pomoc ze strony ekspertów. Projekt jest właśnie taką pomocą. Zamiast kolejnej nowelizacji przygotowanej pod wpływem jednego medialnego zdarzenia ustawodawca dostaje zestaw zmian przemyślanych systemowo, które nie przesądzają kierunku dalszej reformy.
Czytaj: Prawo wykroczeń do reformy albo likwidacji>>
W uzasadnieniu tego projektu jest mowa o potrzebie gruntownej reformy i przygotowania nowego Kodeksu wykroczeń – jest taki plan? Realny?
Tak, taki jest kierunek prac. Uczciwie trzeba jednak powiedzieć, od czego zależy jego realizacja. Nowy kodeks wymaga najpierw odpowiedzi na pytanie, które krytycy projektu słusznie uznają za fundamentalne: czym w istocie różnią się: przestępstwo, wykroczenie i delikt administracyjny i gdzie przebiegają granice między nimi. W jednym z wywiadów padło stwierdzenie, że „mamy poważne trudności w wyznaczeniu granicy między tym, co powinno być wykroczeniem, a tym, co powinno być deliktem administracyjnym”. Postawiono tam nawet dalej idącą tezę: że współczesne prawo wykroczeń stało się „czymś na kształt tzw. małego prawa karnego”, co „prowokuje fundamentalne pytanie o sens dalszego utrzymywania prawa wykroczeń jako odrębnej gałęzi prawa”. To są poważne pytania i dobrze, że zostały postawione. Prawdą jest, że Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego przesądziła kierunek prac nad reformą prawa wykroczeń, jednoznacznie opowiadając się za potrzebą opracowania nowego kodeksu. Te pytania pokazują jednak, dlaczego nie mogliśmy zacząć od napisania jego projektu.
TOP 10 najważniejszych orzeczeń 2026 r. dla praktyki prawniczej - zobacz w LEX >
Jakie są największe bariery w realizacji tego zadania?
Przede wszystkim nie da się tego uczynić bez wypracowania odpowiedzi na pytanie, gdzie powinna przebiegać granica pomiędzy deliktem administracyjnym, wykroczeniem i występkiem, jako pewnej wytycznej dla ustawodawcy przy stanowieniu nowych przepisów. Nie da się również tego uczynić bez uprzedniej rewizji katalogu deliktów administracyjnych i przesądzenia tego, które spośród nich winny znaleźć się w kategorii wykroczeń czy występków. Nie trzeba chyba nikogo przekonywać, że jest to zadanie niezwykle trudne i czasochłonne przy tak rozbudowanym katalogu tego typu zachowań, rozsianych po licznych ustawach. Można natomiast już teraz naprawić w prawie wykroczeń to, co jest wadliwe przy każdym wariancie odpowiedzi na postawione wyżej pytania. Drugi warunek opracowania nowego Kodeksu wykroczeń to przegląd całego pozakodeksowego prawa wykroczeń: każdy typ czynu trzeba zakwalifikować jako przestępstwo, wykroczenie albo delikt administracyjny. Trzeci to równoległa reforma postępowania w sprawach o wykroczenia. Nowy kodeks materialny bez nowej procedury byłby reformą połowiczną. Czy to realne? Tak, pod warunkiem, że nie będziemy próbowali zrobić wszystkiego naraz. Dlatego przyjęliśmy model dwuetapowy.
Czytaj też w LEX: Cyberoszustwo z wykorzystaniem nowoczesnych technologii: zagrożenia i prawne aspekty przeciwdziałania >
Nie wiem czy najważniejsza, ale najbardziej widoczna zmiana w tym projekcie to podniesienie górnej wysokości grzywny z obecnych 5 tys. zł do 30 tys. i zasady jej przeliczania na dni aresztu. To tylko „konsumowanie” inflacji, czy też jakościowa zmiana?
Przygotowany projekt stanowi w tym zakresie zmianę jakościową, ale jednocześnie „konsumuje” również inflację. Zwrócę uwagę, że nawet krytycy projektu wśród jego pozytywów wymieniają właśnie propozycję podniesienia górnej granicy kary grzywny albowiem obecne 5000 zł „jest już zupełnie nieadekwatne do współczesnych realiów”. Różnice zdań pomiędzy stanowiskiem prezentowanym w projekcie nowelizacji Kodeksu wykroczeń a jego krytykami sprowadzają się do górnej granicy kary grzywny, którą proponują ustalić na poziomie 10 tys. zł. Pułap 5000 zł ustalono w 1995 r., gdy płaca minimalna wynosiła 260 zł, a przeciętne wynagrodzenie 702 zł. Gdyby zachować tamtą relację do przeciętnego wynagrodzenia, górna granica wynosiłaby dziś nawet ponad 60 tys. zł, a w relacji do płacy minimalnej ponad 90 tys. zł. Proponowane 30 tys. zł jest więc wyraźnie niższe niż sama waloryzacja. Pułap 10 tys. zł oznaczałby z kolei, że grzywna za wykroczenie byłaby realnie kilkukrotnie niższa niż w 1995 r. Nie zaostrzamy zatem prawa, tylko przywracamy grzywnie realną treść. Zmiana ma jednak także wymiar jakościowy, z trzech powodów. Po pierwsze, zmienia się proporcja między karami. Zgodnie z projektem, areszt staje się rzeczywistym ultima ratio: będzie mógł być orzeczony tylko za wykroczenie umyślne i tylko wtedy, gdy inna kara lub środek karny nie spełnią celów kary. Ciężar reakcji przesuwa się z kary izolacyjnej na karę majątkową, a ta musi być realnie odczuwalna, by mogła spełniać funkcję zapobiegawczą, wychowawczą ale również represyjną. Po drugie, podniesienie górnej granicy grzywny ma przeciwdziałać ucieczce ustawodawcy od prawa wykroczeń do prawa administracyjnego. Grzywna kodeksowa przestała być realną sankcją, więc ustawodawca coraz częściej sięgał po administracyjne kary pieniężne albo po wysokie grzywny w ustawach szczególnych. Urealniona grzywna to zachęta, by wracać do trybu, w którym obywatel ma prawo do obrony i niezależnego sądu. Właśnie tu kwota ma znaczenie: przy 10 tys. zł ten argument byłby znacznie słabszy. Po trzecie, 30 tys. zł to górna granica, a nie stawka. Sąd nadal musi uwzględnić dochody sprawcy, jego warunki osobiste, rodzinne i majątkowe. Dla zdecydowanej większości wykroczeń realny wymiar grzywny pozostanie daleko poniżej tej granicy.
Czytaj też w LEX: Procesowe zasady budowy wersji kryminalistycznej w postępowaniu w sprawach o wykroczenia >
Krytycy obecnej sytuacji w prawie wykroczeń wskazują na niejasne w wielu miejscach granice między nim a prawem karnym i prawem administracyjnym. Czy ten projekt jakoś mierzy się z tym problemem?
Projekt mierzy się z tym problemem częściowo, i to świadomie. Na granicy z prawem karnym porządkuje kilka spraw. Usuwa absurdy, w których skutki ukarania za wykroczenie bywały surowsze niż skutki skazania za przestępstwo, jak przy zatarciu ukarania grzywną. Obecnie, okres do zatarcia ukarania grzywną w prawie wykroczeń wynosi 2 lata (art. 46 par. 1 k.w.), a w prawie karnym zatarcie skazania na tę karę następuje po roku (art. 107 par. 4a k.k.). Czyni czytelniejszym rozgraniczenie między występkiem a wykroczeniem w art. 7 par. 3 k.k. Ujednolica też pojęcia stosowane w obu kodeksach. Nasi krytycy przyznają, że uspójnienie prawa wykroczeń i prawa karnego to słuszny postulat, ale ostrzegają, że nie może ono polegać na „przepisywaniu kodeksu karnego do kodeksu wykroczeń”. Jednakże, jeżeli prawo wykroczeń stało się, jak sami piszą, „czymś na kształt tzw. małego prawa karnego”, a obie dziedziny stosują te same sądy, to podstawowe pojęcia, takie jak choćby postacie sprawstwa, decydujące o granicy odpowiedzialności, powinny w obu kodeksach znaczyć to samo. Odrębność prawa wykroczeń w stosunku do prawa karnego ma się wyrażać co do zasady w niższych sankcjach, prostszych konstrukcjach i szybszym postępowaniu, a nie w tym, że ta sama instytucja jest w dwóch kodeksach inaczej opisana. Nie wszystkie jednak przepisy dotyczące instytucji tożsamych dla prawa karnego oraz prawa wykroczeń zdecydowano się poprawić tak, aby brzmiały one identycznie. Najczęściej dotyczyło to konstrukcji prawnych rzadziej stosowanych w praktyce, które będę wymagały gruntownej rewizji przy tworzeniu nowego Kodeksu wykroczeń. Jednakże tam, gdzie specyfika wykroczeń tego wymagała, rozwiązania inspirowane przepisami Kodeksu karnego zmodyfikowaliśmy, co zresztą krytycy sami zauważają.
Czytaj też w LEX: Niejasność przedmiotu ochrony w przestępstwach przeciwko porządkowi publicznemu – problemy interpretacyjne i zagrożenia dla paradygmatu prawa karnego >
A co z granicą między prawem wykroczeń i prawem administracyjnym?
Granicy z prawem administracyjnym ten projekt nie przesądza i nie powinien. To kluczowa decyzja drugiego etapu reformy prawa wykroczeń, wymagająca przeglądu wielu ustaw. Projekt daje jednak do tej decyzji punkt wyjścia: urealniona grzywna sprawia, że prawo wykroczeń znów staje się adekwatną alternatywą dla administracyjnych kar pieniężnych.
Potrzebna jest nowa definicja wykroczenia?
Obecna definicja jest formalna z zaakcentowaniem elementu materialnego: wykroczeniem jest czyn społecznie szkodliwy zagrożony karą aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do określonej kwoty lub nagany. Taki model jest zasadniczo prawidłowy i podobnie działa w wielu państwach. Problem nie leży w brzmieniu definicji, lecz w tym, że ustawodawca od lat ją obchodzi, tworząc „wykroczenia” zagrożone grzywnami, jakich kodeks nie zna. Nowa definicja sama tego nie zmieni. Potrzebne są jasne kryteria, którymi ustawodawca będzie się kierował, wybierając między przestępstwem, wykroczeniem a deliktem administracyjnym, oraz konsekwencja w ich stosowaniu. Nad takimi kryteriami pracujemy z myślą o drugim etapie reformy.
Na ile ten projekt zmierza do sygnalizowanego przez autorów celu, jakim ma być „poprawienie spójności systemu odpowiedzialności za wykroczenia, uszczelnienie przepisów w kluczowych obszarach życia publicznego i gospodarczego oraz zapewnienie większej adekwatności i efektywności stosowanych środków reagowania”?
Każdy z tych trzech celów ma w projekcie konkretne odzwierciedlenie. Jeżeli chodzi o spójność, to harmonizujemy z Kodeksem karnym niektóre konstrukcje części ogólnej, w tym formy popełnienia wykroczenia, i usuwamy sytuacje, w których prawo wykroczeń było surowsze niż prawo karne, jak przy zatarciu ukarania. Poprawiamy również definicję występku w art. 7 par. 3 k.k., wprowadzając de facto domniemanie, iż typ czynu zabronionego określony w ustawie stanowi przestępstwo, a nie wykroczenie, jeżeli ustawodawca w sposób wyraźny nie wskaże na odpowiedzialność wykroczeniową. Uszczelnienie ma miejsce poprzez wprowadzenie podstawy odpowiedzialności osób, które kierują popełnieniem wykroczenia albo polecają je podwładnemu. Wiem, że ta propozycja wywołała zdziwienie, ale za tą zmianą stoi realna luka. Kodeks wykroczeń nie przewiduje tych postaci sprawstwa, a podżeganie i pomocnictwo są karalne tylko wtedy, gdy przepis części szczególnej tak stanowi. Gdy kierownik sklepu poleca pracownikom usunąć daty przydatności towarów do spożycia, grożąc, że ich zwolni, jak tego nie zrobią, odpowiada pracownik, a nie autor polecenia. Sąd nie może tej luki wypełnić wykładnią, bo Konstytucja RP zakazuje karania bez wyraźnej podstawy ustawowej. To, że praktycy nie zgłaszają tego problemu, nie powinno dziwić: nikt nie kieruje wniosków o ukaranie osób, których z mocy prawa ukarać nie można. Nie twierdzę, że to najważniejsza zmiana w projekcie, ale z pewnością nie jest zbędna. Urealniamy też sankcje za czyny, których szkodliwość wyraźnie wzrosła, np. fałszywe alarmy i blokowanie numerów alarmowych czy usuwanie z towarów oznaczeń ceny, pochodzenia lub terminu przydatności. Projekt uwzględnia również adekwatność oraz efektywność reakcji na wykroczenie choćby w ten sposób, że areszt staje się ostatecznością, grzywna odzyskuje realną dolegliwość, a skrócony termin do zatarcia ukarania lepiej odpowiada wadze wykroczeń. Przygotowany dokument osiąga te cele w takim zakresie, w jakim jest to możliwe bez zmiany modelu prawa wykroczeń. Resztę ma przynieść drugi etap prac nad reformą prawa wykroczeń.
Czytaj też w LEX: Nielegalne dowody w procesie karnym a prawa człowieka - orzecznictwo sądów polskich na tle orzecznictwa ETPC >
Jak autorzy tego projektu chcą sobie poradzić ze stale rozwijającym się pozakodeksowym prawem wykroczeń? Chociażby co z tymi grzywnami w różnych ustawach w wysokości 100, 200 tys. zł, a nawet milion, gdy w kodeksie górną granicą ma być 30 tysięcy?
To jeden z najpoważniejszych problemów prawa wykroczeń. Zgadzam się z opiniami, że wysokie kary, w tym wysokie kary grzywny grożące za wykroczenie powodują, że w istocie powinny to być przestępstwa. Jeżeli ustawodawca uważa, że czyn zasługuje na grzywnę rzędu miliona złotych, powinien uczynić go przestępstwem, ze wszystkimi gwarancjami postępowania karnego. Krytycy projektu proponują skreślić w art. 24 par. 1 k.w. zastrzeżenie „chyba że ustawa stanowi inaczej” i zarzucają nam, że pozostawiając je, „petryfikujemy patologię”. Warto jednak przeczytać tę propozycję do końca. Jej autorzy sami zastrzegają, że skreślenie tej formuły zadziała tylko wtedy, gdy ustawodawca nie będzie nadal tworzył takich grzywien „na zasadzie lex specialis wobec art. 24 par.1 k.w.”. To jest sedno sprawy. Istniejące ustawy przewidujące wysokie grzywny za wykroczenia pozakodeksowe są właśnie przepisami szczególnymi wobec Kodeksu wykroczeń i po modyfikacji art. 24 par. 1 k.w. poprzez usunięcie zwrotu „chyba że ustawa stanowi inaczej” obowiązywałyby dalej, a kolejne ustawy mogłyby je tworzyć w ten sam sposób. Skreślenie wyglądałoby dobrze w nagłówku, ale jego normatywne znaczenie byłoby nikłe. Dodatkowo wywołałoby spory interpretacyjne co do statusu kilkudziesięciu obowiązujących przepisów. Skuteczne rozwiązanie wymaga przeglądu każdej z tych ustaw i zakwalifikowania każdego typu czynu na nowo: jako przestępstwa, wykroczenia z sankcją w granicach kodeksowych albo deliktu administracyjnego. To zadanie drugiego etapu reformy. Pierwszy etap usuwa natomiast przyczynę zjawiska: ustawodawca sięgał po wysokie grzywny pozakodeksowe w dużej mierze dlatego, że grzywna kodeksowa przestała być realną sankcją. Przy pułapie 30 tys. zł moc tego argumentu w zdecydowanej większości przypadków ulega istotnemu osłabieniu.
Czytaj też w LEX: Przewodnik po zmianach w doręczeniach pism (PISP, e-Doręczenia, doręczenia tradycyjne) dla profesjonalnych pełnomocników >
