Prawo wykroczeń do zmian, ale jeszcze bez kompleksowej reformy

Sześciokrotne podwyższenie, z 5 tys. na 30 tys. zł, górnej granicy kary grzywny to najważniejsza z propozycji zmian w Kodeksie wykroczeń. Wyższe mają być także nawiązki, gdy ma miejsce orzekanie takiego środka karnego na rzecz pokrzywdzonego. Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego deklaruje, że przedstawiony właśnie projekt to pierwsza odpowiedź na potrzebę unowocześnienia i dostosowania polskiego prawa wykroczeń do aktualnych realiów społeczno-gospodarczych oraz wyzwań z zakresu bezpieczeństwa publicznego. Zapowiada jednak prace nad zupełnie nowym kodeksem.

O potrzebie kompleksowych zmian w prawie wykroczeń w środowisku prawniczym mówiło się od dawna, bo wciąż obowiązuje Kodeks wykroczeń z 1971 roku, który nie został unowocześniony w ramach dużej reformy prawa karnego z 1997 r., kiedy uchwalone nowe Kodeks karny i Kodeks postępowania karnego. - Polskie prawo wykroczeń, bazujące na archaicznym kodeksie sprzed ponad 50 lat, wymaga poważnej reformy. Dodatkowo ustawodawca nadał pozakodeksowemu prawu wykroczeń trudny do zaakceptowania kształt, mocno represyjny i odbiegający od podstawowych założeń Kodeksu wykroczeń – mówi prof. Paweł Daniluk z Zakładu Prawa Karnego Instytutu Nauk Prawnych PAN. I dodaje, że polskie prawo wykroczeń bazuje na akcie prawnym powstałym w zupełnie innych niż obecne warunkach społecznych, gospodarczych i ustrojowych.

Czytaj: Prof. Daniluk: Prawo wykroczeń wymaga pilnej reformy>> 

O potrzebie daleko idących zmian w tej dziedzinie prawa mówiono wiele podczas niedawnej konferencji „Polskie prawo wykroczeń – stan obecny i perspektywy zmian”, zorganizowanej przez Instytut Nauk Prawnych PAN i Wolters Kluwer Polska w związku z ukazaniem się pierwszego tomu Systemu Prawa Wykroczeń. Jak mówiła Alicja Pollesch, wiceprezes Wolters Kluwer Polska, przygotowanie Systemu poprzedziły szerokie badania tej dziedziny prawa. Zwróciła uwagę, że na ich bazie pojawiły się dwa zasadnicze postulaty: głęboka reforma obecnego prawa wykroczeń albo likwidacja odrębności tej dziedziny prawa. O takiej możliwości mówił podczas konferencji prof. Marek Kulik z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, który prowadzi międzynarodowe badania porównawcze w tym zakresie. Według niego można w wielu krajach obserwować ewolucję prawa wykroczeń w kierunku szerokiego prawa karnego, a częściowo prawa administracyjnego. – Nie jest to jednak proces liniowy, ponieważ w większości tych państw mają miejsce zarówno działania w tym kierunku, jak i przykłady wzmacniania prawa wykroczeń - stwierdził.

Czytaj: Prawo wykroczeń do reformy albo likwidacji>> 

Komisja Kodyfikacyjna proponuje reformę

Jednak polscy eksperci od prawa wykroczeń optują raczej za jego reformą. Np. prof. Daniluk przypomniał, że w wydanej w latach 2019-2020 dwutomowej monografii, jej autorzy skrupulatnie przeanalizowali polskie prawo wykroczeń i zaproponowali jego gruntowną reformę. Narzekał on jednak w wywiadzie dla Prawo.pl, że pracująca od 2,5 roku nad różnymi projektami reform w prawie karnym Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego nie zaproponowała żadnej konstruktywnej zmiany w obszarze prawa wykroczeń.

Chociaż przewodniczący Komisji prof. Włodzimierz Wróbel deklarował w wypowiedziach dla Prawo.pl, że prace nad zmianami w prawie wykroczeń są wśród priorytetów tego zespołu. Ten spór jest już jednak nie całkiem aktualny, ponieważ właśnie gdy organizowana była wspomniana konferencja, Komisja opublikowała projekt nowelizacji Kodeksu wykroczeń. Przewiduje on szereg zmian, chociaż o kompleksowej reformie jeszcze mówić nie można. Jego autorzy deklarują, że jest to kompleksowa odpowiedź na potrzebę uadekwatnienia, unowocześnienia i dostosowania polskiego prawa wykroczeń do aktualnych  realiów społeczno-gospodarczych oraz wyzwań z zakresu bezpieczeństwa publicznego. Jednak w innym miejscu uzasadnienia można przeczytać, że „trzeba mieć świadomość tego, że prawo wykroczeń jako całość wymaga gruntownej reformy i przygotowania nowego Kodeksu wykroczeń. Jest to zadanie wymagające opracowania ogólnych założeń takiej reformy, opowiedzenia się za określoną relacją między wykroczeniami a deliktami administracyjnymi, wreszcie opracowania nowego Kodeksu, nad którym prace są kontynuowane”.

Wyższe grzywny i nowy przelicznik dla aresztu

Pierwszą i chyba najważniejszą z proponowanych zmian jest podwyższenie górnej granicy grzywien za wykroczenia do 30 tys. zł. Od 20 listopada 1995 r. nie była zmieniana i wynosi wciąż 5000 zł. Tymczasem w tym okresie wzrastała zarówno inflacja, jak i minimalne oraz średnie wynagrodzenie. Jak podano w uzasadnieniu, skumulowana inflacja w okresie od 1995 do 2025 r. wyniosła 470-480 proc. Gdyby więc bazować tylko na tym czynniku, to należałoby podwyższyć górną granicę grzywny do kwoty 24 tys. zł, ale gdyby odnieść do wzrostu minimalnego wynagrodzenia, to należałoby przyjąć ją na poziomie 85 tys. zł, natomiast gdyby odnieść do wzrostu średniego wynagrodzenia, to należałoby przyjąć 55 tys. zł. Komisja to uśredniła i proponuje 30 tys.

- Nie ulega wątpliwości, że obecny stan wymaga pilnego uadekwatnienia grzywny, tak aby kara ta przewidziana w prawie wykroczeń systemowo stanowiła realną i odpowiednio dolegliwą sankcję – tłumaczy Komisja.

I podkreśla, że proponowane podniesie górnej wysokości grzywny stanowi jedynie jej uadekwatnienie, a ewentualne dalsze różnicowanie sankcji przewidzianych za poszczególne wykroczenia może nastąpić na etapie prac nad nowym kodeksem. W projekcie proponuje się również zmianę przelicznika, zgodnie z którym obecnie jeden dzień aresztu jest równoważny jednemu dniowi pozbawienia wolności, dwóm dniom kary ograniczenia wolności oraz grzywnie od 20 do 150zł. Zgodnie z propozycją, podwyższeniu uległaby górna granica tego przedziału do kwoty 1000 zł.

Podwyższenie tej kwoty o więcej niż 6 razy jest uzasadnione tym, że w razie konieczności zaliczenia wykonanej kary grzywny orzeczonej za przestępstwo na poczet kary aresztu, który wynosić ma maksymalnie 30 dni, zaliczenia kara grzywny pokrywać się będzie w pełni z karą aresztu. Jeden dzień aresztu jako równoważny kwocie 1000 zł. daje przy maksymalnym wymiarze kary izolacyjnej 30 tys. zł grzywny – tłumaczy Komisja Kodyfikacyjna. 

Ciężar reakcji przesuwa się z kary izolacyjnej na karę majątkową

Autorzy projektu proponują również zwiększenie swobody sądu przy orzekaniu kary grzywny obok kary aresztu oraz kary zastępczej aresztu za niezapłaconą grzywnę. Przepis przewidujący obecnie obligatoryjne orzekanie kary grzywny w przypadku wymierzenia kary aresztu za wykroczenie popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej poprzez wprowadzenie fakultatywności grzywny kumulatywnej. W tym drugim przypadku obecnie przewidziane jest obligatoryjne zarządzenie zastępczej kary aresztu, które proponuje się zmienić na zarządzenie fakultatywnych. Zdaniem Komisji, takie rozwiązanie w pełniejszym zakresie uwzględni zasadę swobody sędziowskiej przy orzekaniu kary grzywny kumulatywnej oraz zastępczej kary aresztu. A w odniesieniu do kary aresztu zmienić ma się proporcja między karami.

  Zgodnie z projektem, areszt staje się rzeczywistym ultima ratio: będzie mógł być orzeczony tylko za wykroczenie umyślne i tylko wtedy, gdy inna kara lub środek karny nie spełnią celów kary. Ciężar reakcji przesuwa się z kary izolacyjnej na karę majątkową, a ta musi być realnie odczuwalna, by mogła spełniać funkcję zapobiegawczą, wychowawczą, ale również represyjną – mówi prof. Jerzy Lachowski, przewodniczący zespołu Komisji Kodyfikacyjnej przygotowującego projekt.

- Ograniczamy możliwość orzekania aresztu w myśl konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz ultima ratio izolacji jako reakcji na czyn zabroniony - dodaje.

Nawiązka trzykrotnie wyższa

Zmienić ma się też wysokość nawiązki, czyli jednego ze środków karnych, orzekanego się na rzecz pokrzywdzonego w wypadkach przewidzianych przepisach szczególnych. W projekcie proponuje się trzykrotne podwyższenie nawiązki w przepisach przewidujących następujące typy czynów zabronionych: dopuszczenie czynu kryminalnego przez nieletniego, utrudnianie korzystania z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, szkodnictwo leśne, szkodnictwo ogrodowe, niedozwolony wypas, niszczenie kosodrzewiny, niszczenie zasiewów.

Autorzy projektu zwracają uwagę, że górna granica wysokości nawiązki kształtuje się w przypadku wymienionych typizacji na poziomie 500 zł, 1000 zł lub 1500 zł i dotąd nie była aktualizowana. Tymczasem jej rzeczywista dolegliwość ekonomiczna uległa istotnemu zmniejszeniu wskutek inflacji i nie odpowiada już aktualnej sile nabywczej pieniądza.

Zamknięty katalog środków wychowawczych

Proponuje się też rezygnację z możliwości zastosowania wobec sprawcy – w razie odstąpienia od wymierzenia kary – środka oddziaływania społecznego, polegającego „zwłaszcza” na przeproszeniu pokrzywdzonego, uroczystym zapewnieniu niepopełniania więcej takiego czynu albo zobowiązaniu do przywrócenia stanu poprzedniego. Decyzja o uchyleniu tego przepisu motywowana jest brakiem jakiejkolwiek dolegliwości wynikającej z zastosowania środka oddziaływania społecznego.

 Komisja proponuje natomiast wprowadzenie zamkniętego katalogu środków, które mogą zostać zastosowane na podstawie tego przepisu. Aktualne brzmienie przepisu przewiduje możliwość poprzestania na pouczeniu, zwróceniu uwagi, ostrzeżeniu „lub na zastosowaniu innych środków oddziaływania wychowawczego”. Po zmianie miałoby się to ograniczać do pouczenia, zwrócenia uwagi i ostrzeżenia.

Występek trochę surowiej karany niż wykroczenie

Autorzy projektu próbują też zmierzyć się z problemem tzw. pozakodeksowego prawa wykroczeń, czyli kar za wykroczenia zapisane w innych ustawach, a także z niektórymi problemami ze styku wykroczeń i przestępstw. Jako przykład można tu podać, że polski porządek prawny przewiduje również występki, które są zagrożone karą grzywny do 30 tys. zł. Zdaniem Komisji konieczne jest  podwyższenie górnej granicy kary za występek do 35 tys. zł. - Wychodząc z założenia, że kara za występki powinna być co do zasady surowsza od kary za wykroczenia, a jednocześnie ułatwiać odróżnienie wykroczenia od przestępstwa, dokonano stosownej korekty sankcji wskazanych występków zagrożonych grzywną kwotową – stwierdzają autorzy projektu. A prof. Lachowski dodaje, że projekt usuwa absurdy, w których skutki ukarania za wykroczenie bywały surowsze niż skutki skazania za przestępstwo, jak przy zatarciu ukarania grzywną.

- Obecnie, okres do zatarcia ukarania grzywną w prawie wykroczeń wynosi dwa lata, a w prawie karnym zatarcie skazania na tę karę następuje po roku – wskazuje.

Punktowe zmiany, ale gdzie duża reforma?

Przywoływany wcześniej prof. Paweł Daniluk pozytywnie ocenia część proponowanych zmian, w tym szczególnie urealnienie górnych pułapów grzywien. Zwraca jednak uwagę, że to punktowe zmiany, bez planu na kompleksową reformę.

– Jak na 2,5 roku prac Komisji, to jest to efekt rozczarowujący – ocenia. Przewodniczący zespołu pracującego nad projektem podkreśla jednak, że nawet jeśli ten projekt nie rozwiązuje wszystkich problemów obecnego prawa wykroczeń, to jest kompleksową reformą, obejmującą materialne prawo wykroczeń, a żadna z proponowanych zmian nie zamyka drogi do przyszłych rozstrzygnięć systemowych, w tym do opracowania nowego kodeksu. I zapowiada prace nad nowym kodeksem wykroczeń.