Prof. Daniluk: Prawo wykroczeń wymaga pilnej reformy
Polskie prawo wykroczeń, bazujące na archaicznym kodeksie sprzed ponad 50 lat, wymaga poważnej reformy. Dodatkowo ustawodawca nadał pozakodeksowemu prawu wykroczeń trudny do zaakceptowania kształt, mocno represyjny i odbiegający od podstawowych założeń Kodeksu wykroczeń – mówi prof. Paweł Daniluk z Zakładu Prawa Karnego Instytutu Nauk Prawnych PAN, redaktor naukowy „Systemu Prawa Wykroczeń”. I ubolewa, że przygotowująca projekty reform prawa karnego komisja kodyfikacyjna, prawu wykroczeń nie poświęca należytej uwagi.
14 października w Warszawie odbędzie się konferencja naukowa pt. „Polskie prawo wykroczeń – stan obecny i perspektywy zmian” organizowana przez Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk oraz Wolters Kluwer Polska.
Krzysztof Sobczak: Ukazał się niedawno nakładem Wolters Kluwer Polska pierwszy tom „Systemu Prawa Wykroczeń”, zapowiadany jako pierwszy na polskim rynku wydawniczym systemowy wykład materialnego prawa wykroczeń. Co to znaczy?
Paweł Daniluk: Może zacznę od tego, że prawo wykroczeń przez wiele lat traktowane było przez polskich karnistów po macoszemu. Wielu z nich wydawało się, a niektórym pewnie wydaje się nadal, że jest to mało istotny obszar prawa, takie swoiste peryferie szeroko rozumianego prawa karnego. W konsekwencji szersze badania naukowe nad prawem wykroczeń należały do rzadkości i w takich warunkach trudno było o powstanie systemowego opracowania tej dziedziny prawa. W ostatnich latach sytuacja zaczęła się jednak zmieniać. Z jednej strony zaczęto dostrzegać, że prawo wykroczeń stało się istotnym narzędziem represji, w ramach której operuje się nie tylko aresztem, ale i niezwykle wysokimi karami grzywny. Niechlubną rekordzistką jest tu ustawa o pracowniczych planach kapitałowych, gdzie ujęto wykroczenia zagrożone grzywną aż do miliona złotych. W takich realiach, gdy popatrzeć na obecne rozwiązania choćby w perspektywie ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności jednostki, nie da się już twierdzić, że prawo wykroczeń jest mało istotnym obszarem prawa. Z drugiej strony zintensyfikowały się badania naukowe nad prawem wykroczeń, co nieskromnie wiążę z kierowanym przeze mnie wieloosobowym projektem badawczym „Reforma prawa wykroczeń”. Jego efektem jest, wydana w latach 2019-2020, dwutomowa monografia, w której skrupulatnie przeanalizowaliśmy polskie prawo wykroczeń i zaproponowaliśmy jego gruntowną reformę. Wszystkie te przemiany, o których przed chwilą powiedziałem, stworzyły dobry grunt do przygotowania systemowego opracowania prawa wykroczeń. I stąd też takie, pierwsze na polskim rynku wydawniczym, opracowanie, jakim jest „System Prawa Wykroczeń”.
Sprawdź: System prawa wykroczeń, tom 1. Część ogólna – zagadnienia wstępne i zasady odpowiedzialności>>
W opisie „Systemu” można przeczytać, że to długo wyczekiwane dzieło przedstawia w sposób kompleksowy i pogłębiony całokształt regulacji tworzących polskie prawo wykroczeń – od jego podstaw teoretycznych i historycznych po szczegółowe zasady odpowiedzialności. Do kogo jest adresowane i jakie potrzeby ma zaspokoić?
Przede wszystkim „System Prawa Wykroczeń” ma ukazywać – zarówno w perspektywie teoretycznej, jak i dogmatycznej – cały stan prawny składający się na polskie prawo wykroczeń. Wraz z innymi autorami podejmowaliśmy starania, żeby żadne poważniejsze pytanie z zakresu teorii lub dogmatyki prawa wykroczeń nie pozostało bez odpowiedzi. Stąd też zakładam, że „System” zainteresuje przedstawicieli nauki. Zresztą w trakcie prac nad „Systemem” nie raz słyszałem, że oczekują oni na jego wydanie i – co więcej – że powinien on zostać wydany już wiele lat temu. Adresatem „Systemu” są także studenci, którym może on służyć do pogłębienia wiedzy zdobytej podczas kursu prawa wykroczeń. W końcu „System” kierowany jest też do praktyków. Mam tu na myśli nie tylko sędziów czy adwokatów, lecz również funkcjonariuszy licznych służb i instytucji, uprawnionych do nakładania mandatów karnych lub występowania do sądu z wnioskiem o ukaranie. Ci ostatni są żywo zainteresowani prawem wykroczeń. Niedługo, bo 14 października br., w Instytucie Nauk Prawnych PAN odbędzie się konferencja naukowa połączona z prezentacją „Systemu Prawa Wykroczeń”. I proszę sobie wyobrazić, że większość z ponad 200 zgłoszeń na tę konferencję pochodzi właśnie do rzeczonych funkcjonariuszy.
Czytaj: Eksperci z PAN sugerują zmiany w prawie wykroczeń>>
Ukazał się pierwszy tom, a jaki jest model docelowy? To będzie jednorazowe opracowanie, czy publikacja krocząca?
„System Prawa Wykroczeń” docelowo ma liczyć sobie trzy tomy. Tom pierwszy, który właśnie został wydany, poświęcony jest zagadnieniom wstępnym oraz szeroko rozumianym zasadom odpowiedzialności. Tom drugi, który ma ukazać się na początku 2027 r., obejmie problematykę środków reakcji na wykroczenie i zasad ich stosowania. W końcu tom trzeci, zamykający „System”, będzie zawierał rozważania z zakresu części szczególnej prawa wykroczeń. Przedmiotem zainteresowania staną się tu więc poszczególne typy wykroczeń, zarówno te ujęte w Kodeksie wykroczeń, jak i te, które unormowane są poza tym Kodeksem. W prace nad wszystkimi tomami „Systemu” zaangażowało się 27 autorów, reprezentujących 14 ośrodków naukowych oraz praktykę. Są to wybitni specjaliści, od lat zajmujący się prawem wykroczeń.
Czy celem autorów „Systemu” jest też analiza i ocena stanu polskiego prawa wykroczeń?
Oczywiście, w „Systemie”, ale nie tylko w nim, przyglądamy się ewolucji i aktualnemu stanowi prawa wykroczeń. I jest to obraz coraz bardziej zatrważający. Z jednej strony musimy mieć na uwadze, że polskie prawo wykroczeń bazuje na Kodeksie wykroczeń z 1971 r., a więc na akcie prawnym powstałym w zupełnie innych niż obecne warunkach społecznych, gospodarczych i ustrojowych. Kodeks ten był już co prawda wielokrotnie nowelizowany, ale wciąż w wielu miejscach pozostaje archaiczny i nieprzystający do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych. Ponadto wykazuje on liczne sprzeczności z nowszymi aktami prawnymi, w tym – co szczególnie niepokojące – z Konstytucją RP z 1997 r. Z drugiej strony współczesne ingerencje ustawodawcze w regulacje z zakresu prawa wykroczeń, zamiast reformować tę dziedzinę prawa, generują kolejne problemy i dysfunkcjonalności.
Przykłady?
Jest ich całe mnóstwo, ale tytułem przykładu wskażę tylko na rażąco wysokie grzywny w ustawodawstwie pozakodeksowym, choćby w ustawie o przewozie towarów niebezpiecznych, ustawie o ograniczeniu handlu w niedziele i święta, czy we wspomnianej już ustawie o pracowniczych planach kapitałowych. W tym zakresie sytuacja stała się już patologiczna. Ustawodawca wprowadza do systemu prawnego kolejne wykroczenia zagrożone grzywną do 100 000 zł, do 200 000 zł, a nawet – co jeży już włosy na głowie – do 1 000 000 zł. A jednocześnie ten sam ustawodawca – chyba tylko dla zachowania pozorów – utrzymuje w Kodeksie wykroczeń zasadę, zgodnie z którą wykroczeniem jest czyn zabroniony pod groźbą kary grzywny do 5000 zł. Taka sytuacja jest całkowicie nieakceptowalna. Należy stanowczo powiedzieć, że wysokie kary, w tym wysokie kary grzywny, są właściwe przestępstwom, nie zaś wykroczeniom. Jeśli więc ustawodawca widzi potrzebę karania danego czynu grzywną do 1 000 000 zł, to powinien ująć ten czyn jako przestępstwo, nie zaś „robić” z niego wykroczenie i uciekać w ten sposób od wyższego standardu proceduralnego.
Czytaj: Prof. Łętowska: Nękanie prawem może być represją>>
Pracuje obecnie kilka komisji kodyfikacyjnych, które sygnalizują i proponują kompleksowe zmiany w prawie karnym, cywilnym, rodzinnym. Czy w przypadku prawa wykroczeń też jest taka potrzeba?
Zdecydowanie tak. Jak już o tym mówiłem, polskie prawo wykroczeń bazuje na archaicznym Kodeksie sprzed ponad 50 lat. Dotychczasowe nowelizacje tego aktu prawnego po części unowocześniły go, ale wciąż wiele jego obszarów wymaga poważnej reformy. Dodatkowo współczesny ustawodawca, o czym też już wspominałem, nadał pozakodeksowemu prawu wykroczeń trudny do zaakceptowania kształt, mocno represyjny i odbiegający od podstawowych założeń Kodeksu wykroczeń. Innym problemem, o którym jeszcze nie mówiliśmy, jest problem ogólnosystemowy, związany z funkcjonowaniem deliktów administracyjnych. Zresztą część z nich powstała w wyniku przesunięcia przez ustawodawcę dotychczasowych wykroczeń w obszar prawa administracyjnego, co stało się ze szkodą dla materialnych i procesowych gwarancji obwinionego. W każdym razie mamy poważne trudności w wyznaczeniu granicy między tym, co powinno być wykroczeniem, a tym, co powinno być deliktem administracyjnym. Kłopotów przysparza również obszar styczny istniejących wykroczeń i deliktów administracyjnych, choćby w aspekcie konstytucyjnej i konwencyjnej zasady ne bis in idem (nie dwa razy za to samo). Mówię o tym wszystkim po to, aby uświadomić skalę problemów, które należy rozwiązać. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że ustawodawca sobie z tym nie radzi i stąd konieczna jest merytoryczna pomoc ze strony ekspertów.
Czyli również ze strony ciała eksperckiego, jakim jest komisja kodyfikacyjna?
Prawo wykroczeń znajduje się w obszarze działań Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego, a ta niestety rozczarowuje. Od swojego powstania w marcu 2024 r. nie zaproponowała ona żadnej konstruktywnej zmiany w obszarze prawa wykroczeń. Nic też nie słychać o tym, aby przygotowywane były jakieś zmiany kompleksowe czy też systemowe. Wręcz przeciwnie, z kuluarów dobiegają głosy, że w łonie Komisji nie wypracowano nawet podstawowych założeń reformowania prawa wykroczeń. Wszystko to nie nastraja optymistycznie i rodzi obawy, że reformowanie to po raz kolejny odłożono ad calendas graecas.
Nie ma więc szans na kompleksową reformę prawa wykroczeń? Może dojdzie chociaż do punktowego usuwania największych problemów?
Kompleksowa reforma prawa wykroczeń wydaje się być, jak na razie, mało realna. Punktowe usuwanie największych problemów też ma swój ciężar gatunkowy i wymaga szerszego spojrzenia na cały system prawa represyjnego. Takiego spojrzenia nie widać ani u ustawodawcy, ani w Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego. Dlatego też trudno o optymizm.
Czytaj: Prof. Wróbel: Komisyjny projekt pilnych zmian w prawie karnym na dniach u ministra>>
A co Pana zdaniem powinno się w prawie wykroczeń zmienić?
W pierwszej kolejności należałoby skoncentrować się na usunięciu ewidentnych dysfunkcjonalności i archaizmów, na dostosowaniu regulacji wykroczeniowych do standardów konstytucyjnych i konwencyjnych, a także na odpowiednim uspójnieniu prawa wykroczeń i prawa karnego sensu stricto. Zmian, o których tu mowa, byłoby całkiem sporo. Przykładowo trzeba znowelizować art. 24 par. 1 k.w. przez wykreślenie z niego fragmentu „chyba że ustawa stanowi inaczej”, co powinno być połączone z podwyższeniem górnej granicy kary grzywny za wykroczenie co najmniej do 10 000 zł. Zmiana ta byłaby korzystna z kilku powodów, m.in. stanowiłaby dobry punkt wyjścia do rozwiązania podnoszonego już problemu niezwykle wysokich zagrożeń karą grzywny w pozakodeksowym prawie wykroczeń. Wykreślenie wskazanego fragmentu usunęłoby możliwość modyfikowania standardowego wymiaru kary grzywny w odniesieniu do górnej granicy zagrożenia. To zaś powinno wykluczyć istnienie typów wykroczeń zagrożonych niezwykle wysokimi karami grzywny, o ile oczywiście ustawodawca nie będzie ich w dalszym ciągu kreował na zasadzie lex specialis wobec art. 24 par. 1 k.w. Z innych kwestii, na pewno należałoby zmierzyć się z instytucją idealnego zbiegu wykroczenia z przestępstwem, bo jej aktualne ujęcie w art. 10 k.w. nie odpowiada konstytucyjnej i konwencyjnej zasadzie ne bis in idem, czy też należałoby przemodelować zasady stosowania środków karnych. Te przykładowe zmiany, potrzebne tu i teraz, powinny być jednak tylko swoistym oczyszczeniem przedpola, tak żeby można było spokojnie rozważać znacznie większą reformę prawa wykroczeń.
Jaką reformę ma Pan na myśli?
Należałoby zastanowić się, czy jest sens utrzymywania obecnego stanu prawnego, w którym – na płaszczyźnie stanowienia prawa – nie jesteśmy w stanie uchwycić, czym różni się w swej istocie przestępstwo, wykroczenie i delikt administracyjny, gdzie leży naturalna linia demarkacyjna między tymi trzema kategoriami czynów zabronionych. Rozważając to zagadnienie należy mieć w szczególności na uwadze, że współczesne prawo wykroczeń bardzo zbliżyło się do prawa karnego sensu stricto, stając się czymś na kształt tzw. małego prawa karnego. Prowokuje to fundamentalne pytanie o sens dalszego utrzymywania prawa wykroczeń jako odrębnej gałęzi prawa, skoro w istocie na odrębność tą niewiele wskazuje. Ustawodawca prędzej czy później będzie musiał sobie na to pytanie odpowiedzieć, nawet jeśli nie uzyska w tej sprawie żadnej pomocy ze strony Komisji Kodyfikacyjnej.
