Dr Konopka: Projekt ustawy o biegłych w dobrym kierunku, ale potrzebne poprawki
Proponowana przez rząd reforma może pozytywnie wpłynąć na jakość pracy biegłych sądowych, ale jednocześnie redukując ich liczbę, co spowoduje ograniczenie dostępności biegłych i wydłużenie postępowań sądowych. Projekt ma wiele pozytywnych aspektów i założeń, jednak bez szeregu poprawek nie zadziała i nie spełni swojej roli – twierdzi dr Krzysztof Konopka, przewodniczący Polskiego Towarzystwa Ekspertów i Biegłych Sądowych.
Krzysztof Sobczak: Jak Polskie Towarzystwo Ekspertów i Biegłych Sądowych ocenia projekt ustawy o biegłych?
Krzysztof Konopka: To rzeczywiście istotny i potrzebny krok w celu uporządkowania rozproszonych dotychczas regulacji prawnych odnoszących się do statusu biegłych sądowych oraz instytucji opiniujących. Pozytywnie należy ocenić zarówno próbę stworzenia kompleksowych rozwiązań systemowych, jak i dostrzeżenie potrzeby zagwarantowania organom wymiaru sprawiedliwości dostępu do wysoko wykwalifikowanej kadry ekspertów. Za zasadne uznać należy również dążenie do uporządkowania systemu ustanawiania biegłych sądowych, podniesienia jakości sporządzanych opinii, zwiększenia terminowości wykonywanych czynności oraz wprowadzenia jednolitych procedur weryfikacji kompetencji. Kierunek proponowanych zmian odpowiada wieloletnim postulatom zgłaszanym zarówno przez środowiska prawnicze, jak i samych biegłych sądowych. Należy podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym brak jest aktu prawnego rangi ustawowej, który normowałby w sposób kompleksowy zasady powoływania i funkcjonowania biegłych sądowych oraz wydawania przez nich opinii – niezależnie od rodzaju postępowania sądowego, w którym oni występują. Dotyczy to także sporządzania i wydawania opinii przez instytucje naukowe i specjalistyczne niezależnie od formy prawnej, w jakiej prowadzą one swoją działalność opiniodawczą.
Czytaj: Jest projekt ustawy o biegłych, stawki za godzinę pracy określi rozporządzenie>>
Jest jednak również sporo uwag do projektu. Zdaniem jego autorów właśnie systemowo ma być uregulowany problem wynagrodzeń za opinie, a tymczasem reprezentowana przez Pana organizacja ma za złe, że to nie będzie określone w ustawie tylko odesłane do rozporządzenia. Potrzebna ustawowa gwarancja?
Zdaniem Polskiego Towarzystwa Ekspertów i Biegłych Sądowych oraz wielu innych instytucji opiniujących, kwestia wynagrodzenia ma zasadniczy wpływ na skuteczność postanowień omawianego projektu ustawy. Brak ustawowych uregulowań dotyczących należytego poziomu i cyklicznego wzrostu wynagrodzeń biegłych sądowych, tak naprawdę stanowi kontynuację obecnego stanu prawnego, kiedy Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia określa stawki wynagrodzenia. Powoduje to sytuację, że aktualne rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 17 kwietnia 2024 r. podwyższające tzw. „widełki” stawek wynagrodzenia biegłych powołanych przez sąd zostało zmienione po blisko 11 latach od poprzedniej zmiany z 2013 r. Łatwo można zobaczyć dynamikę zmian wysokości płacy minimalnej w Polsce, której wysokość w 2013 r. wynosiła 1600 zł brutto miesięcznie, zaś od lipca w 2024 r. - 4300 zł. Taka regulacja prawna wynagrodzeń biegłych skutkowała tym, że w lipcu 2023 r. najniższa stawka godzinowa wynagrodzenia biegłego sądowego wynosiła 22,90 zł i była mniejsza od minimalnej stawki godzinowej wynagrodzenia wynoszącej 23,50 zł. Obecny projekt ustawy zawiera delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do ustalenia wynagrodzenia dla biegłych sądowych podobnie jak dotychczas, natomiast brakuje rozwiązania, które gwarantowałoby wzrost wynagrodzeń z uwzględnianiem wskaźnika waloryzacji. Warto zauważyć, że średnia stawka godzinowa biegłego sądowego w 2025 r. - już po podwyższeniu tzw. „widełek procentowych” oraz kwoty bazowej - wynosiła ok. 31,38 zł – 44,34 zł brutto. Dla porównania, stawki rynkowe za usługi specjalistyczne, przykładowo hydrauliczne, kształtują się obecnie na poziomie od 100 do 250 zł za godzinę pracy. Konieczna jest właściwa gwarancja ustawowa, aby osobom posiadającym specjalistyczne wykształcenie połączone niejednokrotnie z wieloletnim doświadczeniem praktycznym zapewniać wynagrodzenie adekwatne do poziomu ich pracy, wkładu, posiadanego doświadczenia i kwalifikacji.
Czytaj także: Dr Konopka: Certyfikacja i wynagradzanie największymi wyzwaniami dla ustawy o biegłych>>
Jedną z głównych i najważniejszych zmian ma być rezygnacja z prowadzenia lokalnych list biegłych przez prezesów sądów okręgowych na rzecz centralnej listy prowadzonej przez ministra sprawiedliwości. Jednak w niektórych z opinii są argumenty za pewną decentralizacją tej procedury oraz za udziałem w niej organizacji zrzeszających ekspertów. Miałoby to uzasadnienie?
Zaproponowany w projekcie ustawy Krajowy Rejestr Biegłych Sądowych i Instytucji Opiniujących ma być centralną, elektroniczną bazą danych, która ma usystematyzować funkcjonowanie biegłych, oferując łatwy dostęp do informacji o specjalizacjach, certyfikatach i dostępności ekspertów. To rozwiązanie osobiście uważam za rozsądne i korzystne. Obecny system nie daje możliwości weryfikacji obciążenia biegłych sądowych z poszczególnych dziedzin. Dlatego też wprowadzenie takiego rejestru, do którego miałyby dostęp sądy, prokuratury i policja, w mojej ocenie ułatwiłoby przedzielanie spraw i skróciło terminy oczekiwania na sporządzenie opinii.
W wielu opiniach pojawiają się też wątpliwości, czy centralny organ poradzi sobie z certyfikacją biegłych, przy dużej liczbie specjalności, szczególnie w odniesieniu do rzadkich lub specyficznych specjalności. Ktoś miałby w tym zastępować lub wspierać Państwową Komisję Certyfikacyjną?
Rzeczywiście, wątpliwość budzi możliwość sprawnego i rzetelnego wykonywania zadań przez Państwową Komisję Certyfikacyjną Biegłych Sądowych i Instytucji Opiniujących w proponowanym w projekcie składzie 15 osób. Obecnie na listach biegłych prowadzonych przez sądy okręgowe znajduje się około 19 tys. biegłych sądowych, a dodatkowo system będzie obejmował również nowych kandydatów ubiegających się o uzyskanie certyfikatu. Przy tak znacznej liczbie osób objętych procesem certyfikacji powstaje uzasadniona wątpliwość, czy Komisja będzie w stanie w sposób terminowy, efektywny i merytorycznie pogłębiony dokonać oceny kompetencji kandydatów reprezentujących liczne i wysoce zróżnicowane specjalizacje. Dotyczy to w szczególności dziedzin wymagających specjalistycznej wiedzy technicznej, medycznej, ekonomicznej czy naukowej, w których prawidłowa ocena kwalifikacji wymaga udziału ekspertów posiadających praktyczne doświadczenie w danej dyscyplinie. Brak odpowiednio rozbudowanego zaplecza organizacyjnego i eksperckiego może prowadzić do nadmiernego wydłużenia procedur certyfikacyjnych, powstawania zaległości administracyjnych, a także ryzyka powierzchniowej oceny kandydatów. Finalnie może to negatywnie wpłynąć zarówno na dostępność biegłych sądowych dla organów wymiaru sprawiedliwości, jak i na sprawność prowadzonych postępowań. Przy założeniu, że Państwowa Komisja Certyfikacyjna byłaby w stanie rozpoznawać średnio 300 spraw certyfikacyjnych miesięcznie, certyfikacja obecnych około 19 tys. biegłych sądowych zajęłaby około 1 900 dni roboczych, czyli ponad 7 lat. Nawet przy bardzo wysokim tempie rozpoznania 600 spraw miesięcznie proces ten trwałby około 950 dni roboczych, czyli blisko 4 lata. Należy zastanowić się nad powołaniem na np. pierwsze dwa lata większej komisji, które dokonają weryfikacji aktualnych biegłych i kandydatów, a po ich zweryfikowaniu ograniczyć liczbę członków Państwowej Komisji Certyfikacyjnej do 15 osób. Rozwiązaniem dopuszczalnym w ocenie członków PTEiBS jest również powołanie dwóch komisji - jednej, która działa niezależnie w odniesieniu do aktualnych biegłych i jednej do kandydatów na nowych biegłych. Celem uniknięcia ewentualnego paraliżu działalności biegłych sądowych, czy zarzutów o zróżnicowaniu traktowania biegłych, którzy obecnie znajdują się na listach i potencjalnych kandydatów do wpisu, rekomenduje się przyjęcie przepisów przejściowych gwarantujących, że biegli którzy obecnie są wpisani na listy będą przepisywani automatycznie na nowe listy, a proces weryfikacji ich kompetencji nastąpi w ciągu 10 lat. Dla zachowania spójności działań certyfikacja mogłaby następować etapami np. specjalizacjami. Należy dokonać także analizy dopuszczalności wariantu optowanego przez grono biegłych, zgodnie z którym biegli sądowi pełniący co najmniej 2 lub 3 kadencje, będą zwolnieni z certyfikacji na podstawie posiadanego doświadczenia i wiedzy. Rozwiązanie takie byłoby tożsame ze zwolnieniem niektórych podmiotów w ramach instytucji opiniujących. Wystarczyłoby dostarczenie przez takie osoby np. sygnatur prowadzonych spraw lub przedstawienie w jakich szkoleniach lub konferencjach się uczestniczyło.
Czytaj: Prof. Tomaszewski: Niezależna certyfikacja podstawą jakości opinii biegłych sądowych>>
W części opinii, także Polskiego Towarzystwa Ekspertów i Biegłych Sądowych, są zastrzeżenia co do roli jaką może odgrywać w procedurze powoływania i oceny biegłych minister sprawiedliwości, a tym samym niezależności biegłych. Są też wątpliwości co do niezależności projektowanej Państwowej Komisji Certyfikacyjnej. Uzasadnione?
Projektowane utworzenie Państwowej Komisji Certyfikacyjnej Biegłych Sądowych i Instytucji Opiniujących może budzić uzasadnione obawy dotyczące nadmiernego wpływu organów władzy wykonawczej na funkcjonowanie środowiska biegłych sądowych. Wątpliwości te wynikają przede wszystkim z faktu, że członkowie Komisji mają być powoływani przez Ministra Sprawiedliwości. Należy podkreślić, że biegły sądowy pełni funkcję o szczególnym znaczeniu dla wymiaru sprawiedliwości, a sporządzane przez niego opinie powinny pozostawać całkowicie niezależne, obiektywne i wolne od jakichkolwiek potencjalnych nacisków instytucjonalnych. Wprowadzenie modelu, w którym organ administracji rządowej uzyskuje istotny wpływ na proces certyfikacji, ocenę kompetencji oraz możliwość dalszego wykonywania funkcji przez biegłych sądowych, może prowadzić do powstania wątpliwości, co do pełnej niezależności tego środowiska. Nawet przy braku rzeczywistego wpływu na treść wydawanych opinii, już samo stworzenie mechanizmu organizacyjnego mogącego wywoływać wrażenie zależności od organu politycznego może negatywnie oddziaływać na społeczne postrzeganie bezstronności biegłych sądowych oraz zaufanie obywateli do opinii sporządzanych na potrzeby postępowań sądowych i przygotowawczych. Zasadnym wydaje się więc rozważenie modelu umożliwiającego większy udział środowisk naukowych, zawodowych oraz samorządowych w procesie powoływania członków Komisji, co mogłoby skuteczniej gwarantować jej niezależny i ekspercki charakter.
Czy jest jakiś optymalny model powoływania i oceny biegłych, w którym solidny system weryfikacji kwalifikacji i nadzoru nad pracą biegłych nie stwarzałby zagrożenia dla ich niezależności?
Biegły sądowy nie wykonuje odrębnego zawodu, lecz pełni funkcję stanowiącą instytucję prawa procesowego, pozostającą przede wszystkim w dyspozycji sądów i organów ścigania. Funkcja ta, z uwagi na swoją rolę w postępowaniach sądowych i przygotowawczych powinna zachować pełną niezależność od wpływu jakiejkolwiek władzy czy administracyjnego mechanizmu uznaniowości. Instytucja certyfikacji znajduje uzasadnienie przede wszystkim w przypadku potwierdzenia konkretnych kwalifikacji zawodowych, uprawnień oraz umiejętności praktycznych wymaganych do wykonywania określonych czynności. Rozwiązania tego rodzaju rozpowszechniły się szczególnie w państwach Europy Zachodniej oraz w systemach opartych w dużej mierze na szkolnictwie prywatnym, gdzie certyfikaty stanowią dodatkowy mechanizm potwierdzania kompetencji zawodowych. Dotyczy to m.in. uprawnień medycznych, księgowych, energetycznych, elektrycznych, budowlanych, projektowych czy zawodów związanych z bezpieczeństwem publicznym. W przypadku zawodów technicznych certyfikacja odnosi się najczęściej do znajomości określonych przepisów prawa oraz praktycznego stosowania wiedzy specjalistycznej. Nie znajduje natomiast uzasadnienia certyfikowanie wiedzy i kompetencji już potwierdzonych ukończeniem studiów wyższych, studiów podyplomowych lub wieloletnią praktyką zawodową. Wprowadzenie takich rozwiązań mogłoby prowadzić do podważenia znaczenia państwowego systemu edukacji oraz wartości formalnych kwalifikacji uzyskiwanych na poszczególnych etapach kształcenia – od edukacji średniej po wyższą. Należy rozważyć wprowadzenie rozwiązania prawnego umożliwiającego przeprowadzanie certyfikacji np. przez stowarzyszenia i instytucje, takie jak PTEiBS, które po uzyskaniu uprzedniej akredytacji „certyfikowaliby” kandydatów na biegłych sądowych.
Czy mimo tych uwag, uchwalenie tej ustawy zostanie uznane za korzystne?
To, czy przyniesie ona oczekiwane rezultaty zależy od jej finalnego kształtu. Reforma może pozytywnie wpłynąć na jakość pracy biegłych sądowych, jednocześnie redukując ich liczbę, co będzie miało odzwierciedlenie w ograniczeniu dostępności biegłych sądowych i wydłużeniu toku postępowań sądowych. Projekt ma wiele pozytywnych aspektów i założeń. Jednak bez szeregu poprawek nie zadziała i nie spełni swojej roli. Na biegłych narzuca się wiele obowiązków i nowych warunków dostępu do pełnienia funkcji. Brakuje jednak wskazania realnych korzyści, które zachęcą biegłych do dalszej pracy. Warto zatem wsłuchać się w głos środowiska i poprawić projekt.
