Komisje kodyfikacyjne chcą solidniejszego statusu swoich projektów

Działające od kilkunastu miesięcy cztery komisje kodyfikacyjne przygotowują na zlecenie rządu projekty najważniejszych reform w prawie cywilnym, karnym, rodzinnym oraz ustroju sądownictwa i prokuratury. Jednak ich nadzwyczajny skład – wybitni teoretycy i praktycy z danej dziedziny – nie przekłada się na specjalny charakter opracowywanych przez nich projektów, bo są one traktowane jak wszystkie inne, także przerabiane, często przez anonimowe osoby. Dlatego w tych komisjach rodzi się projekt nadania im, i ich projektom, specjalnego statusu.

Zamiar podjęcia prac nad nową regulacją dotyczącą działalności komisji kodyfikacyjnych pojawił się po niedawnym spotkaniu przedstawicieli Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego – przewodniczącego prof. Marka Safjana i wiceprzewodniczącego prof. Wojciecha Kocota - z ministrem sprawiedliwości Waldemarem Żurkiem, poświęconym zadaniom dla tego organu na kolejny okres. A w tle był pewien niedosyt ze strony jej członków, artykułowany też w innych działających obecnie komisjach kodyfikacyjnych (prawo karne, prawo rodzinne, ustrój sądownictwa i prokuratury) co do sposobu traktowania przygotowanych przez te gremia projektów.

Cztery komisje mają naprawiać i reformować prawo

Rada Ministrów 5 marca 2024 r. przyjęła rozporządzenie w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego, rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, rozporządzenie w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Rodzinnego.

Czytaj: Cztery komisje kodyfikacyjne - już wkrótce rozporządzenia>> 

Komisje kodyfikacyjne wznowią prace, społeczne projekty do wykorzystania>> 

Jak mówił po podjęciu tej decyzji minister sprawiedliwości Adam Bodnar, komisje kodyfikacyjne to część historii polskiego prawodawstwa, jednak w czasie pracy poprzedniego kierownictwa MS komisje nie funkcjonowały. - Od teraz pracować będą cztery Komisje, które zajmować się będą zmianami w zakresie prawa karnego, prawa cywilnego, prawa rodzinnego oraz ustroju sądów i prokuratury. Prawo nie jest dla polityków, a dla obywateli. Komisje i zasiadający w nich eksperci pomogą politykom w tworzeniu jak najlepszych przepisów - stwierdził.

Dużo projektów i… trochę frustracji

Komisje zaraz po powołaniu przystąpiły do pracy i przygotowały już dość długą listę projektów – w pierwszym rzędzie tzw. naprawczych, czyli usuwających z prawa i procedury wiele złych rozwiązań z lat 2015-2023 - a szereg kolejnych jest w trakcie opracowywania. Projekty te przedstawiane są ministrowi sprawiedliwości, który przekazuje je odpowiednim departamentom w swoim ministerstwie, prosi inne resorty o stanowiska, kieruje do konsultacji publicznych, i dopiero po tym ciągu działań przedstawia do akceptacji Radzie Ministrów. Jeśli rząd przyjmie projekt, jest on przekazywany, jako rządowy, do Sejmu. I tu powstają napięcia, a członkowie komisji kodyfikacyjnych prezentują pewną irytację, że ich kompletny projekt jest przedmiotem nie zawsze dla nich zrozumiałych przeróbek. – Czy to jeszcze nasz projekt? – pytają. Zwykle nieoficjalnie, chociaż przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego prof. Włodzimierz Wróbel w wywiadzie dla Prawo.pl mówił wprost o pewnym niezadowoleniu w tej dziedzinie. - Rolą ekspertów jest przygotowanie, według najlepszej swojej wiedzy, projektów ustaw, które wpisują się w priorytety przedstawiane komisji w momencie jej powoływania. No i Komisja, pracując nad tym bardzo konsekwentnie i z dużą determinacją, stosowne projekty przygotowała i oddała ministrowi sprawiedliwości. A o tym, co się dzieje po stronie legislacji rządowej, jest już poza naszymi kompetencjami - stwierdził. I jako zły przykład wymienił los zaproponowanej przez Komisję prawidłowej implementacji unijnej dyrektywy obrończej, co przez poprzednią ekipę rządzącą zostało zaniechane. - A teraz napotkała ona na opór ze strony Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. To jest standard unijny, który od dawna powinien być u nas realizowany, a tu taka blokada – skomentował.

Czytaj: Prof. Wróbel: Liczę na podpis nowego prezydenta pod ustawą poprawiającą prawo karne>> 

Mówi o tym także prof. Krystian Markiewicz, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury. Przypomina, że problem był już wiele miesięcy temu dyskutowany w gronie członków wszystkich komisji kodyfikacyjnych, a także z odpowiedzialnym w rządzie za legislację ministrem Maciejem Berkiem. – Potwierdzam, że podniesienie statusu projektów przygotowywanych przez komisje kodyfikacyjne jest potrzebne i mam nadzieję, że przejdziemy w tym zakresie od słów do czynów – powiedział Prawo.pl. I zadeklarował współpracę przy pracy nad takim projektem. Specjalny status komisyjnych projektów?

Jak poinformował prof. Wojciech Kocot, Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego przygotowuje projekt rozporządzenia o działalności komisji kodyfikacyjnych, który ma być wkrótce przedstawiony ministrowi sprawiedliwości. – Jest rozporządzenie z 2022 roku, ale ono wymaga gruntownej przebudowy. Zmiany w związku z tym projektem wymagałby też Regulamin Pracy Rady Ministrów. My nie proponujemy jakiegoś nowego usytuowania komisji, ona może jak dotąd funkcjonować przy ministrze sprawiedliwości, ale chodzi o to, by nadać odpowiednią rangę projektom przygotowanym przez komisje kodyfikacyjne – powiedział Prawo.pl. Wyjaśnił, że chodzi o to, by one były specjalnie oznaczane, odpowiednim symbolem, żeby na każdym etapie prac legislacyjnych, w rządzie, Sejmie, Senacie czy u prezydenta, było jasne z jakim projektem mają do czynienia. - To jest bardzo istotne, by projekty te nie miały takiego samego statusu jak projekty przygotowywane w ministerstwach, a czasem wręcz nie bardzo wiadomo, czyjego one są autorstwa. Jeśli do komisji kodyfikacyjnych powołuje się najlepszych specjalistów z danej dziedziny prawa, teoretyków i praktyków, to przygotowane przez nich projekty nie powinny trafiać potem do „ministerialnej obrabiarki”, w której są one zmieniane, czasem wręcz znacznie przerabiane, a członkowie komisji kodyfikacyjnej już nie mają nad tym kontroli. My widzimy potrzebę współpracy z ministerialnymi legislatorami przy pracach nad projektem, ale nie do przyjęcia jest poprawianie projektu przygotowanego w takim wyspecjalizowanym gronie przez departament legislacyjny, czy inne komórki ministerstwa, a dochodzą jeszcze do tego spory z innymi resortami. Rozumiemy, że do Sejmu ma to oficjalnie trafiać jako projekt rządowy, ale dobrze by było, gdyby w całym procesie legislacyjnym było oczywiste, kto go przygotował, no i żeby w miarę możliwości zachowana była merytoryczna spójność tej propozycji – powiedział Prawo.pl.

Komisja Kodyfikacyjna Rzeczypospolitej na mocy ustawy

W oświadczeniu opublikowanym po podjęciu decyzji przez rząd o powołaniu nowych komisji kodyfikacyjnych, Ministerstwo Sprawiedliwości zaznaczyło, że organy te są także nawiązaniem do Komisji Kodyfikacyjnej Rzeczypospolitej Polskiej, która funkcjonowała w dwudziestoleciu międzywojennym. To jednak nie całkiem tak, ponieważ tamta komisja miała inny i znacznie mocniejszy status. Komisja Kodyfikacyjna Rzeczypospolitej Polskiej to organ powołany ustawą z 3 czerwca 1919 roku w celu opracowania projektów ustaw unifikujących prawo pozaborowe na potrzeby nowo powstałego państwa polskiego. Działała de facto do początku II wojny światowej. Nawiązania do statusu komisji z okresu międzywojennego pojawiają się szczególnie w kontekście dwukrotnego rozwiązania komisji kodyfikacyjnych prawa karnego i prawa cywilnego, w 2006 roku i potem w 2015 i 2016, za każdym razem, gdy ministrem sprawiedliwości zostawał Zbigniew Ziobro. Zdaniem zwolenników „Komisji Rzeczypospolitej”, prowadzenie prac nad kodeksami przez organ powołany ustawą, a nie decyzją rządu i usytuowany obok rządu, dawałoby większe szanse na zachowanie niezależności, ale też ciągłości pracy. Bo obie decyzje ministra Ziobro oznaczały przerwanie i zarzucenie prac, w odniesieniu do wielu projektów już znacznie zaawansowanych. - Moje doświadczenia jako przez wiele lat sędziego, a także znajomość historii podpowiadają mi, że dobrze byłoby wrócić do wzoru komisji kodyfikacyjnej z okresu międzywojennego. Jako organu niezależnego od ministra sprawiedliwości, od rotacji władz politycznych i od wszelkich wpływów, które destrukcyjnie wpływają na tworzenie prawa. Natomiast pozostawienie tego w gestii ministra i w powiązaniu z bieżącą działalnością legislacyjną rządu, nie będzie pomocne w tworzeniu spójnego prawa, które potem będzie odporne na kolejne zawirowania polityczne – mówi sędzia SN w stanie spoczynku Jacek Gudowski, przez wiele lat członek Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego.

Czytaj: Sędzia Gudowski: Potrzebna nowa procedura cywilna, obecnego kodeksu nie da się poprawić>> 

Podobnego zdania jest inny weteran komisji kodyfikacyjnych, prof. Stanisław Waltoś, który dwukrotnie pracował w komisjach kodyfikacyjnych prawa karnego i dwa razy był z nich odwoływany - w 2006 roku gdy był przewodniczącym, a w 2016 - członkiem komisji. Dwa razy były one (cywilne także) rozwiązywane przed zakończeniem prac przez tę samą osobę, czyli Zbigniewa Ziobro. Za każdym razem to jedne z pierwszych jego decyzji, gdy tylko zostawał ministrem sprawiedliwości. Jak mówi prof. Waltoś, takie zespoły, złożone w poważnych ekspertów, pracujące metodycznie i z namysłem, to nie jego metoda tworzenia prawa. Czy przed ryzykiem takiego przerwania prac można się zabezpieczyć? - Uważam, że dla zabezpieczenia się przed takim ryzykiem, należałoby podnieść rangę komisji kodyfikacyjnych – powiedział Prawo.pl. I też przypomniał, że w okresie międzywojennym nowe prawo przygotowywała Komisja Kodyfikacyjna Rzeczpospolitej, powołana ustawą, a więc odporna na bieżące zmiany władz. - Lepiej więc by było, gdyby zamiast rozporządzeniem premiera, komisja kodyfikacyjna była powoływana na mocy ustawy – podsumował prof. Waltoś.

Czytaj: Prof. Waltoś: Trzeba "odziobrzyć" prawo i proces karny>>