Prof. Zaleśny: Ratyfikacja Funduszu Odbudowy to przekazanie Unii kompetencji, zwykła większość nie wystarczy

Ratyfikacja unijnej decyzji o tworzeniu Funduszu Odbudowy oznacza przekazanie Komisji Europejskiej części kompetencji organów władzy państwowej Polskiego Państwa, a to wymaga procedury wynikającej z art. 90 konstytucji, czyli większości 2/3 w obu izbach parlamentu albo referendum - twierdzi dr hab. Jacek Zaleśny, profesor Uniwersytetu Warszawskiego.

Krzysztof Sobczak: Trwa właśnie "liczenie szabel" przed głosowaniem w Sejmie ustawy o ratyfikacji unijnego Funduszu Odbudowy i spekulacje, czy mniejsi koalicjanci partii rządzącej za nią zagłosują. Wyjaśnijmy więc, jaka większość jest do tego potrzebna. Zwykła wystarczy?

Jacek Zaleśny: O tym przesądził polski ustrojodawca w przepisach obowiązującej konstytucji. On wyraźnie określił, w jakich sytuacjach, jak mają postępować organy władzy publicznej. I zawsze wtedy, gdy w rachubę wchodzi przeniesienie kompetencji organów władzy państwowej na podmiot zewnętrzny, stosuje się artykuł 90. Czyli albo kwalifikowane postępowanie ustawodawcze w parlamencie, albo referendum ogólnokrajowe.

Czytaj: Unia wyda obligacje i wprowadzi podatki od firm dla ratowania gospodarek po pandemii>>

Kwalifikowane postępowanie ustawodawcze, czyli większość 2/3 głosów?

Tak, co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.
.....................
Sejm ratyfikacją tego dokumentu ma zająć się na posiedzeniu planowanym w połowie kwietnia, ale wcześniej redakcja miesięcznika Europejski Przegląd Sądowy organizuje debatę na temat związanych z tym problemów.

Seminarium odbędzie się

w poniedziałek 12 kwietnia 2021 r. o godz. 18.00

z wykorzystaniem aplikacji MS Teams

Link do spotkania: https://bit.ly/3sIL1Nc

To wysoka poprzeczka.

Adekwatna do sytuacji. W świetle art. 90 Konstytucji RP nie ma znaczenia, czy chodzi o jedną kompetencję organu władzy publicznej, czy nawet przekazanie kompetencji choćby na jeden dzień. Nawet gdyby to była jedna kompetencja, na jeden dzień przenoszona, już wtedy artykuł 90. konstytucji podlega zastosowaniu. Nasza konstytucja jest bardzo otwarta na procesy integracyjne, one są w niej wyraźnie przewidziane, bo ma się na uwadze, że Polska jest uczestnikiem stosunków międzynarodowych, w tym procesów integracyjnych. Tych europejskich i globalnych. Ale, co zastrzega polski ustrojodawca, to musi się odbywać w sposób prawnie zaprogramowany w konstytucji. W sposób dowolny, ale jednocześnie świadomy, przemyślany, a nie przez przypadek czy też w sposób podstępny, pod pozorem wykonywania jakiś innych czynności.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ze schematami ebook

Marta Derlatka

Sprawdź  

I decyzja Rady Unii Europejskiej o tworzeniu Funduszu Odbudowy wymaga takiej specjalnej procedury?

Tak, ponieważ ta decyzja wyraźnie mówi o przekazywaniu kompetencji na rzecz Komisji Europejskiej. I to różnego rodzaju kompetencji. W tym w zakresie tworzenia nowych podatków, czyli wchodzenie sferę uprawnień polskiego Sejmu. Bo z kolei w artykule 217 konstytucji jest zawarte stwierdzenie, że zawsze wtedy, gdy chodzi o nakładanie podatków, wyłączność decyzyjną posiada Sejm. Pamiętajmy skąd się wzięły współczesne parlamenty. Motyw nakładania podatków to jest genetycznie najważniejsza kompetencja parlamentu, o to twórcy nowoczesnych demokracji walczyli. O to, by w takich kluczowych sprawach wypowiadała się reprezentacja suwerena.

Czy my zgody na przekazanie tej kompetencji, podobnie jak wielu innych, nie uznaliśmy, przynajmniej częściowo, przystępując do Unii Europejskiej?

To jest bardzo ważne, kluczowe zagadnienie. W procesie akcesyjnym do Unii Europejskiej jest wyraźnie pokazane, że jest to proces świadomie przeprowadzany, że ma miejsce przekazywanie konkretnych kompetencji i nie ma możliwości przekazywania ich in blanco. Nie ma konstrukcji prawnej zrzeczenia się prawa do prawa. To jest pogląd powszechnie podzielany w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego. Czyli nie ma sytuacji, że wraz z akcesją Polska przekazała na rzecz organów Unii Europejskiej prawo do tworzenia prawa w przyszłości, czyli prawo przejmowania kolejnych kompetencji. Czyli de facto wydrążania z treści tego, co jest właściwością parlamentu krajowego, czy właściwością suwerenności. Pamiętajmy o artykule 4. konstytucji. Proces przekazywania kompetencji jest prawnie dopuszczalny, ale właśnie w sposób zgodny z konstytucją.

Za każdym razem musi być to potwierdzone tą kwalifikowaną procedura?

Tak. zawsze wtedy, kiedy organ unijny ma nabyć nową kompetencję kosztem kompetencji organów Państwa Polskiego, zawsze wtedy artykuł 90. ma zastosowanie. W tym przypadku organy UE mają uzyskać prawo nakładania podatków, a o tym jest mowa w tej decyzji, a prawo nakładania podatków jest kompetencją Sejmu. Więc gdyby takie prawo miały uzyskać, to kompetencja Sejmu byłaby kompetencją dzieloną między Sejmem i tamtymi organami. Podobnie jest z kwestią poręczeń, co też przewiduje oczekująca na ratyfikację decyzja. Problem poręczeń też jest dokładnie opisany w konstytucji i w przepisach ustawy z  8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, gdzie jest wyraźnie powiedziane, kto w imieniu państwa może poręczać pożyczki. Jest to jest kompetencja odpowiednio: Rady Ministrów, ministra finansów, Banku Gospodarstwa Krajowego. A po wejściu w życie decyzji Rady UE tę kompetencję też nabędzie Komisja Europejska. Czyli organy państwa przestaną być wyłącznym dysponentem tej kompetencji. Podobne przekazanie kompetencji dotyczy zaciągania pożyczek.

Jest też druga opcja i prawdopodobnie rząd i parlamentarzyści będą chcieli właśnie z niej skorzystać, czyli artykuł 89. konstytucji, który mówi o „znacznym obciążeniu państwa pod względem finansowym”. Możliwe jest oparcie ratyfikacji na tym przepisie? Wtedy wystarczyłaby zwykła większość?

Wystarczyłaby, ale ten przepis konstytucji nie ma tu zastosowania. Dlatego, że czym innym jest przekazywanie kompetencji na rzecz podmiotu zewnętrznego, do czego ma zastosowanie artykuł 90., a czym innym podejmowanie przez organ władzy krajowej zobowiązań międzynarodowych ze skutkiem w postaci istotnych obciążeń finansowych. Czyli na przykład, kiedy dochodzi do zawarcia umowy ze skutkiem znacznego obciążenia, to wtedy zastosowanie ma artykuł 89. Natomiast zawsze, gdy następuje przeniesienie kompetencji, obowiązuje artykuł 90. W pierwszym przypadku o zaciągnięciu zobowiązania decyduje organ krajowy, a w drugim wyzbywa się on części kompetencji.

Czy gdyby ustawa o ratyfikacji decyzji dotyczącej Funduszu Odbudowy przyjęta została w Sejmie i Senacie zwykłą większością, to mogłaby ona być w przyszłości podważana, zaskarżana?

To byłoby możliwe, ponieważ przy takim scenariuszu wyrażenie zgody na decyzję Rady byłoby udzielone w trybie niezgodnym z konstytucją. Byłoby to podstawą do zaskarżenia jej do Trybunału Konstytucyjnego. A skutkiem tego mogłaby być utrata przez nią mocy obowiązującej, z wszystkimi wynikającymi z tego negatywnymi konsekwencjami. Także dla wszystkich decyzji podjętych na podstawie tej ustawy.