Poszukując argumentów świadczących przeciwko wskazanej wyżej tezie doszedłem do wniosku, że do listy naruszonych standardów należy dodać kolejny. A mianowicie naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z par. 6, par. 7, par. 8 ust. 1, par. 14 ust. 2, par. 30 ust. 1, par. 30 ust. 2 pkt 3 i 4, par. 94 ust. 2 i par. 97 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908), tj. zasady państwa prawnego oraz zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki poprzez naruszenie nakazu przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji, w szczególności w wyniku braku uchwalenia w ustawie z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012 poz. 637, dalej: ustawa nowelizująca) stosownych przepisów intertemporalnych dla art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej (wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej). Doprowadziło to do sytuacji, że art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej nie spełnia wymogu określoności przepisów, które winny być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, co spowodowało, iż art. 25 ust. 1b może podlegać dowolnej interpretacji (naruszenie standardu konstytucyjnego).
Czytaj również: Wcześniejsze emerytury a naruszenie standardów konstytucyjnych>>
Podstawowy błąd to brak przepisów intertemporalnych
Posiłkując się analizą historyczną art. 25 ust. 1b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ustawa emerytalna) należy odpowiedzieć na pytanie, czy ustawodawca w ramach jego uchwalania dopełnił wszystkich spoczywających na nim obowiązków, w szczególności wynikających z rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Na tak postanowione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Podstawowy zarzut, jaki można postawić ustawodawcy w tym zakresie, to brak wprowadzenia wobec art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej jakichkolwiek przepisów intertemporalnych.
Należy przy tym zaznaczyć, iż art. 1 ustawy nowelizującej był przedmiotem oceny TK w wyroku z dnia 7 maja 2014 r. (sygn. akt K 43/12) pod kątem zgodności z art. 2 Konstytucji w zakresie zasady poprawnej (rzetelnej) legislacji, ale wyłącznie w bardzo ograniczonym zakresie, tj. w zakresie podniesionych zarzutów, które dotyczyły dwóch kwestii. Po pierwsze, iż ustawa nowelizująca ingeruje w treść i konstrukcję ustawy emerytalnej na tyle głęboko, iż wymagało to uchwalenia nowej ustawy. Po drugie, w zakresie zastosowanej w ustawie nowelizującej techniki odesłań. Oba zarzuty nie zostały uwzględnione przez TK. Należy przy tym podkreślić, iż oba zarzuty w ogóle nie dotyczyły art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej (wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej).
Co znamienne, sam TK nie dostrzegł istotności zmiany wynikającej z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, co wprost wynika z tekstu uzasadnienia wyroku. TK wskazał, iż „Główne zmiany dotyczą dwóch spraw: określenia nowego wieku emerytalnego poszczególnych grup ubezpieczonych (art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy FUS; co w dalszej części uzasadnienia określane jest jako mechanizm podwyższenia wieku emerytalnego) oraz wprowadzenia instytucji tzw. emerytury częściowej; pozostałe zmiany mają charakter pochodny – dostosowują tekst poszczególnych przepisów do tych dwóch podstawowych rozwiązań. Ściśle rzecz biorąc, nie są to zmiany liczne, choć tekst niektórych z nich jest rozbudowany. Nawet jednak najbardziej rozbudowane przepisy (art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS) regulują jednolite zagadnienia, a ich objętość wynika z wyodrębnienia według daty urodzenia poszczególnych roczników ubezpieczonych i przyporządkowania im różnego wieku przechodzenia na emeryturę – innymi słowy regulują one jeden proces, ale rozciągnięty w czasie, czyniąc to precyzyjnie i komunikatywnie”.
Odnosząc się do powyższego fragmentu uzasadnienia, należy wskazać, iż wprowadzony art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie ma charakteru pochodnego względem „nowego wieku emerytalnego” ani tym bardziej nie ma charakteru pochodnego wobec „emerytury częściowej”. Tym samym, uważam, iż można postawić tezę, iż nawet Trybunał Konstytucyjny nie miał świadomości co do skutków prawnych, jakie wywoła art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Tezę tę potwierdzają również dalsze wywody TK, gdzie wskazano, iż: „Podwyższenie wieku emerytalnego oraz zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn jest zmianą o istotnych konsekwencjach społecznych. Doniosłość tej zmiany dla wszystkich, których ona dotyczy, nie przesądza jednak, że wprowadzając ją, naruszono konstrukcję lub spójność ustawy FUS. Ustawa nowelizująca z 2012 r. nie przewiduje bowiem nowych zasad przyznawania świadczenia ubezpieczeniowego (emerytury) ani nowego rodzaju warunków jego nabycia, ale modyfikuje warunek wieku emerytalnego oraz wprowadza nową instytucję emerytury częściowej, która ma wprawdzie szczególny charakter, ale także nie narusza konstrukcji ustawy”.
A czym jest art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, jak nie wprowadzeniem przez ustawodawcę nowych zasad przyznania emerytur w wieku powszechnym?
Powyższe pokazuje dobitnie, że czynienie emerytom zarzutu, jakoby „powinni wiedzieć” o skutkach art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie ma żadnego uzasadnienia, skoro nawet sędziowie TK nie dostrzegli tej problematyki, po przeszło dwóch latach od dnia ogłoszenia ustawy nowelizującej (ogłoszenie ustawy nowelizującej - 6 czerwca 2012 r., wydanie wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 43/12 - 7 maja 2014 r.).
Cena promocyjna: 62.1 zł
|Cena regularna: 69 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 51.74 zł
Zasady poprawnej legislacji
Przechodząc do szczegółowej analizy zasad poprawnej legislacji, należy wskazać, iż słusznie podniesiono w wyroku TK z dnia 7 maja 2014 r. (sygn. akt K 43/12), iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wywodzona z art. 2 ustawy zasadniczej zasada poprawnej (rzetelnej) legislacji nakazuje prawodawcy m.in., by teksty aktów normatywnych formułował w sposób językowo poprawny, a nadto precyzyjny i komunikatywny (jasny). A zatem, by były one zrozumiale dla ich adresatów i innych podmiotów zainteresowanych oraz by na ich podstawie można było bez wątpliwości ustalić, jakie i komu wyznaczają obowiązki oraz przyznają prawa (zob. zamiast wielu wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51). W orzecznictwie Trybunału podkreśla się przy tym, że nie każde uchybienie wymaganiu precyzji i komunikatywności aktu normatywnego uzasadnia uznanie go za niekonstytucyjny. Dopiero przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z art. 2 Konstytucji (zob. np. wyrok z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71, a wcześniej wyrok TK z 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr8/A/2003, poz. 83).
Ponadto w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, iż ingerencja w sferę praw nabytych i interesów w toku powinna była być połączona z ustanowieniem odpowiednich przepisów przejściowych, uwzględniających słuszne interesy tych osób, które w postępowaniu przed właściwym organem mogą wykazać, że podjęły realizację długoterminowych przedsięwzięć (zob. wyrok TK z dnia 25 czerwca 2002 r. sygn. akt K 45/01, wyrok TK w wyroku z dnia 25 kwietnia 2001 r. sygn. akt K 13/01).
Również w doktrynie prawniczej wskazuje się na istniejący po stronie ustawodawcy obowiązek uchwalania przepisów przejściowych. J. Mikołajewicz słusznie wskazuje, iż „uważa się, że obowiązkiem prawodawcy faktycznego jest identyfikacja problemu intertemporalnego i jego rozstrzygnięcie przez stanowienie przepisów przejściowych” (zob. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne w państwie prawnym, RUCH PRAWNICZY, EKONOMICZNY I SOCJOLOGICZNY Rok LXXVII – zeszyt 4 – 2015). I dalej, iż: „prawodawca ma obowiązek wykazania, że zastosowane rozstrzygnięcia przejściowe, w tym intertemporalne, uwzględniają interesy podmiotów dotkniętych niekorzystnymi skutkami zmian i umożliwiają im podjęcie niezbędnych działań dostosowujących do wymogów nowej regulacji. W przypadku stanowienia prawa mogącego mieć potencjalny wpływ na zmianę sytuacji prawnych podmiotów będących w nie uwikłanych przed wejściem nowego prawa w życie powstają zatem dla władzy publicznej również szczególne obowiązki o charakterze technicznym. W tej sytuacji prawodawca faktyczny obowiązany jest do szczególnie starannego zredagowania tekstu aktu normatywnego, tak aby nie pozostawiało wątpliwości, w jaki sposób rozstrzygnięte zostały powstające w związku z nową regulacją problemy intertemporalne, oraz aby zmiana prawa była przeprowadzona w sposób możliwie nieuciążliwy dla podmiotów interesowanych Normatywnej podstawy tego obowiązku dopatruje się w zasadzie poprawnej legislacji uznawanej za jedną ze składowych zasad zasady państwa prawnego, co zakłada m.in. określenie pozycji prawnej jednostki bez pozostawiania zbędnego luzu decyzyjnego organom stosowania prawa”.
Na konieczność wprowadzania rozstrzygnięć intertemporalnych, szczególnie w prawie ubezpieczeń społecznych, wskazuje K. Ślebzak podnosząc, iż: „Dość istotna różnica zarysowuje się pomiędzy stosunkami prawa pracy, a stosunkami prawa ubezpieczenia społecznego, w szczególności dlatego, że w przypadku tej drugiej gałęzi, właściwie każda zmiana prawa prowadzi do konieczności podjęcia rozstrzygnięcia intertemporalnego, niezależnie od tego, czy chodzi o stosunki gwarancyjne, czy realizacyjne ubezpieczenia społecznego. Akurat w ubezpieczeniach społecznych okresowi poprzedzającemu nabycie prawa do określonego świadczenia (w trakcie którego istnieje stosunek gwarancyjny) przypisuje się bardzo różne znaczenie zarówno dla uzyskania określonego uprawnienia, jak i jego wysokości. W zależności od chronionego ryzyka okres ten może trwać nawet kilkadziesiąt lat (ubezpieczenie emerytalne). W tym świetle można zatem stwierdzić, że wobec dynamiki zmian społeczno-gospodarczych wpływających na warunki realizacji określonych świadczeń, zmiany prawa i podejmowanie rozstrzygnięć intertemporalnych jest nieuniknione” (K. Ślebzak, Prawo intertemporalne w prawie pracy i ubezpieczeń społecznych [w:] Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza i funkcje, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, System informacji prawnej LEGALIS).
Mając na uwadze, zaprezentowane w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawniczej stanowiska, należy przejść do analizy tekstu prawnego wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Regulacja ta została wdrożona na mocy art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej, która po ust. 1 dodała nowe ust. 1a–1c w brzmieniu:
1a. Przy ustalaniu podstawy obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, dla osoby, która miała ustalone prawo do emerytury częściowej na podstawie art. 26b, nie uwzględnia się kwot zwiększeń składek na ubezpieczenie emerytalne oraz kapitału początkowego określonego w art. 173–175, uzyskanych w wyniku waloryzacji kwartalnej, o której mowa w art. 25a, przeprowadzonej w celu obliczenia emerytury częściowej.
1b. Jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 26b, 46, 50, 50a, 50e, 184 lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.3)), podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne.
1c. Przepis ust. 1b stosuje się również w przypadku, gdy ubezpieczony pobrał emeryturę górniczą, określoną w art. 34 lub w art. 48 i 49, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2006 r.
Czytaj w LEX: Wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie emerytury osób urodzonych w 1953 roku > >
Sprawdź również książkę: Prawo ubezpieczeń społecznych >>
Sposób uchwalenia przepisów narusza szereg zasad techniki prawodawczej
Uważam, że sposób uchwalenia ww. przepisu narusza szereg Zasad techniki prawodawczej.
Po pierwsze - narusza par. 6, bo redakcja przepisu nie pozwala, aby przeciętny emeryt dokładnie i w sposób zrozumiały objął świadomością zawartą w nim normę..
Po drugie - par. 7, bo przepis posługuje się zdaniem wielokrotnie złożonym, co powoduje trudność w jego rozumieniu.
Po trzecie - par. 8 ust. 1, bo przepis aż trzy razu odnosi się do słowa „emerytura”, co powoduje trudność w jego rozumieniu.
Po czwarte - par. 14 ust. 2, ponieważ ustawodawca nie przewidział żadnego przepisu przejściowego odnoszącego się do art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej.
Po piąte - par. 30 ust. 1, bo brak jest regulacji, która powiedziałaby, jaki wpływ wywrze art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej na stosunki powstałe przed jego wejściem w życie, w szczególności co do nabytych praw emerytalnych, w tym ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, czy też praw nabytych in abstracto.
Po szóste – narusza par. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 – brak regulacji w zakresie ustalenia, czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów, w szczególności brak ustalenia sposobu naliczania emerytury w wieku powszechnym w przypadku osiągnięcia tego wieku zarówno przed wejściem w życie art. 25 ust. 1 b ustawy emerytalnej, jak i po jego wejściu w życie. Co więcej, brzmienie par. 30 ust. 2 pkt 3 wskazuje na domniemanie zachowania uprawnień i obowiązków oraz kompetencji powstałych przed zmianą przepisów.
Po siódme - par. 94 ust. 2- brak oznaczenia odrębną literą jednostki redakcyjnej niższego stopnia, tj. 1a, 1b oraz 1c. Każda z tych jednostek redakcyjnych powinna w ustawie nowelizującej zostać oznaczona odrębną literą, czego ustawodawca zaniechał, ujmując wprowadzone zmiany pod jedną literę, tj. literą b) o treści: „po ust. 1 dodaje się ust. 1a–1c w brzmieniu”. Wskazany błąd dodatkowo utrudnia zrozumienie wprowadzonych zmian.
I wreszcie po ósme – narusza par. 97 ust. 1 rozporządzenia, bo pomimo, iż ustawa nowelizująca zawiera kilka przepisów zmieniających, ustawodawca zaniechał wydzielenia ich we wspólny rozdział zatytułowany ,,Zmiany w przepisach obowiązujących'', co spowodowało dodatkowe utrudnienia w zrozumieniu wprowadzonych zmian.
Czytaj również: Wcześniejsze emerytki z roczników 1949-1952 mają prawo czuć się pokrzywdzone?>>
Sprawdź w LEX: Stosowanie Konstytucji RP przez sądy na przykładzie art. 25 ust. 1B ustawy o emeryturach i rentach > >
Trudno stawiać zarzuty emerytom, skoro sam ustawodawca nie dopełnił swoich obowiązków
Mając na uwadze wykazane powyższe zaniedbania ustawodawcy, w szczególności bezpośrednie naruszenia „Zasad techniki prawodawczej”, trudno zgodzić się z tezą, która pojawia się w niektórych orzeczeniach sądowych, iż emeryt z chwilą ogłoszenia ustawy nowelizującej mógł wiedzieć o konsekwencjach wynikających z art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Uważam, że w sprawach toczących się obecnie przed sądami powszechnymi, po wyroku TK z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt SK 140/20, zastosowanie winna znaleźć zasada „nemo potest commodum capere de iniuria sua propria” – „nikt nie może czerpać korzyści z własnego bezprawia oraz zasada „nemo auditur propriam turpitudinem allegans” – „powołujący się na własny występek nie będzie wysłuchany” (ostatnio zasada ta znalazła swój wyraz w wyroku TSUE (czwarta izba) z dnia 15 czerwca 2023 r. C‑520/21). Skoro ustawodawca nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z zasad poprawnej legislacji, trudno stawiać emerytom jakiekolwiek zarzuty, w tym ten, iż mogli wiedzieć o skutkach wynikających z wprowadzanego nowego prawa.
Oceniając sprawę obiektywnie, emeryt nawet gdyby zdawał sobie sprawę z wejścia w życie od 1 stycznia 2013 roku wzmiankowanej regulacji, mógł zasadnie zakładać, iż nie będzie go ona dotyczyła, gdyż co do zasady prawo nie działa wstecz, a decyzja o emeryturze wcześniejszej uprawomocniła się przed wejściem w życie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej.
dr Andrzej Hańderek, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Krakowie
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
