Mimo upływu siedmiu miesięcy od głośnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r. dotyczącego obliczenia należnego świadczenia emerytalnego poprzez pomniejszenie emerytury z wieku powszechnego o kwotę pobranych wcześniej emerytur (sygn. akt SK 140/20) i braku jego publikacji w Dzienniku Ustaw, nie ustają dyskusje na temat uznanego za niekonstytucyjny art. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
- Uważam, że aby móc postawić tezę, iż wcześniejsze emerytki z roczników 1949-1952 należą do grupy osób poszkodowanych art. 25 ust. 1b, koniecznym jest przedstawienie sądom powszechnym przekonującej argumentacji. Moim zdaniem, taką argumentację można próbować budować w oparciu o analizę prawno-historyczną wprowadzenia do systemu RP art. 25 ust. 1b, a także analizę prawno-porównawczą względem innych regulacji, obecnie funkcjonujących w ramach systemu ubezpieczeń społecznych – mówi serwisowi Prawo.pl dr Andrzej Hańderek, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Krakowie. I dodaje: - Przeprowadzona przeze mnie analiza doprowadziła mnie do wniosku, że w stosunku do wcześniejszych emerytek z roczników 1949-1952, można próbować bronić poglądu, iż wprowadzenie mechanizmu potrąceniowego z art. 25 ust. 1b, naruszyło co najmniej dwa standardy konstytucyjne, tj. zasadę bezpieczeństwa prawnego oraz zasadę ochrony praw słusznie nabytych.
Czytaj również: Sprawa nieopublikowania korzystnego dla emerytów wyroku TK. Kolejne pismo RPO do szefa KPRM>>
Naruszenie zasady bezpieczeństwa prawnego
Jak wskazuje dr Hańderek, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasadę bezpieczeństwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, definiuje się, jako bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa, umożliwiające przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt K 19/07, wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, wyrok TK z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00). Naruszenie tej zasady przez państwo może wynikać np. z niedostatecznej precyzji przepisów, czyli naruszenia zasady określoności prawa. Trybunał Konstytucyjny nakazuje dokonać ustalenia: „na ile oczekiwanie jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione”.
Według niego, aby odpowiedzieć na tak postawione pytanie, w kontekście art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, należy dokonać analizy procesu legislacyjnego, który wprowadził ww. normę prawną do porządku prawnego RP, tj. uchwalania ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 637, dalej: ustawa nowelizująca).
- Projekt ustawy datowany jest na 13 lutego 2012 roku (druk sejmowy nr 329 Sejmu VII kadencji). Głównym celem projektu było zrównanie i wydłużenie wieku emerytalnego, na co wskazuje chociażby materiał informacyjny Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zatytułowany „Zrównanie i podniesienie wieku emerytalnego”. Również uzasadnienie projektu ustawy w głównej mierze poświęcone jest kwestii uzasadnienia podniesienia wieku emerytalnego. Zagadnieniu wprowadzenia mechanizmu potrąceniowego z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej poświęcono zaledwie 5 zdań (dokładnie 153 wyrazy), gdzie całe uzasadnienie liczy 85 stron (dokładnie 21035 wyrazów) – wylicza dr Andrzej Hańderek. I zauważa, że dodanie ww. art. 25 ust. 1b było jedną z dziewięciu zmian wymienionych w uzasadnieniu do projektu (na str. 2). Jedyną informacją, jaką w nim ustawodawca zawarł, jest stwierdzenie: - W projekcie ustawy proponuje się zmniejszenie podstawy obliczenia emerytury o kwotę stanowiącą sumę wcześniej pobieranych emerytur (w wysokości brutto) przyznanych przed osiągnięciem wieku emerytalnego (art. 1 pkt 6 lit. b). Osoba, która pobiera emeryturę przyznaną przed osiągnięciem wieku emerytalnego może, po jego osiągnięciu, wystąpić o emeryturę powszechną (np. kobieta, która miała prawo do emerytury po osiągnięciu wieku 55 lat, przy 30-letnim zatrudnieniu i pobierała tę emeryturę, może po osiągnięciu powszechnie obowiązującego wieku emerytalnego wystąpić z wnioskiem o policzenie „kolejnej” emerytury z tytułu osiągnięcia wieku 60 lat). Dla osoby urodzonej po 31 grudnia 1948 r. emerytura ta jest wyliczana przez podzielenie podstawy obliczenia emerytury przez średnie dalsze trwanie życia dla wieku wystąpienia o emeryturę. Zgodnie z propozycją podstawa obliczenia „kolejnej” emerytury ma być pomniejszana o kwoty wcześniej pobranych emerytur, przyznanych przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego.
- Czy zatem wcześniejszy emeryt, po przeczytaniu tej informacji, mógł racjonalnie oceniając swoją sytuację, dojść do wniosku, że regulacja ta dotyczy, po pierwsze jego osoby, a po drugie, jest dla niego niekorzystna, co mogłoby prowadzić do podjęcia jakiś działań ochronnych, np. interwencji u posłów, senatorów, przeglądu swojej sytuacji emerytalnej i np. złożenia wniosku o emeryturę w wieku powszechnym? Oceniając sprawę obiektywnie, wydaje się, że można postawić tezę, iż wcześniejszy emeryt nie miał realnych możliwości przeciwdziałaniu wprowadzonego mechanizmu potrąceniowego z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej – uważa dr Andrzej Hańderek.
Dlaczego?
Po pierwsze dlatego, że projekt przewidywał podniesienie i zrównanie wieku emerytalnego. Zdaniem prawnika, wprowadzenie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej odbyło się niejako „przy okazji”, o czym najdobitniej świadczy tekst uzasadnienia projektu ustawy, a także tok legislacyjny, gdzie wśród licznych uwag, nie pojawiła się kwestia art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. A skoro nawet podmioty profesjonalne, uczestniczące w procesie legislacyjnym, nie dostrzegły zagrożeń płynących z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, to czego można było oczekiwać od wcześniejszych emerytów.
Po drugie, w opinii dr Hańderka, tekst uzasadnienia projektu ustawy w zakresie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej jest bardzo enigmatyczny, wręcz niezrozumiały. Jak wskazuje, w tekście używane są pojęcia nieznane ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak chociażby: „emeryturę powszechną”, „powszechnie obowiązującego wieku emerytalnego”, „kolejnej emerytury”, „powszechnego wieku emerytalnego”. Ponadto używanemu w uzasadnieniu sformułowaniu „emerytura” projektodawca nadaje odmienne znaczenia, co stanowi naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni językowej oraz zasad techniki prawodawczej. Przykładem jest zdanie: „W projekcie ustawy proponuje się zmniejszenie podstawy obliczenia emerytury o kwotę stanowiącą sumę wcześniej pobieranych emerytur (w wysokości brutto) przyznanych przed osiągnięciem wieku emerytalnego (art. 1 pkt 6 lit. b)”.
Cena promocyjna: 140 zł
|Cena regularna: 280 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 140 zł
Czy wcześniejsze emerytki mogły ocenić skutki nowego prawa?
Trzecia kwestia to objętość ustawy nowelizującej, która składała się z 40 stron, 22 artykułów, podczas gdy sam artykuł 1, wprowadzający w punkcie 6) lit. b mechanizm potrąceniowy, liczy 20 punktów. - Zasada ignorantia iuris nocet nie ma charakteru bezwzględnego – zaznacza dr Hańderek. I odsyła do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 września 2005 r. (sygn. akt SK 13/05), w którym TK wskazał, iż: „Zasada ignorantia iuris nocet we współczesnej dobie nie ma bowiem waloru absolutnego i wiąże o tyle tylko, o ile sam ustawodawca spełnia pewne standardowe wymagania – np. co do publikacji przepisów, ich opracowania z uwzględnieniem horyzontu percepcyjnego domniemanych, przeciętnych adresatów, właściwej vacatio legis. Prawo nie powinno bowiem stawać się pułapką zastawioną przez legislatora poszukującego legitymizacji dla wszystkich swych poczynań w formalnym odwołaniu się do zasady ignorantia iuris nocet. Gdyby tak miało się zdarzyć, takie działanie ustawodawcy mogłoby być uznane za naruszające zasadę rzetelnej legislacji (art. 2 Konstytucji)”.
Zdaniem dra Andrzeja Hańderka, art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej w chwili jego procedowania, a następnie uchwalania i ogłoszenia, stwarzał problemy interpretacyjne, znacznie przekraczając horyzont ocenny przeciętnego adresata tej regulacji, tj. wcześniejszego emeryta. Bo o zastosowaniu mechanizmu potrąceniowego dowiadywał się on dopiero z momentem otrzymania decyzji o przyznaniu emerytury w wieku powszechnym. Według niego, uchwalenie tego rodzaju trudnych do zrozumienia przepisów, dodatkowo niekorzystnych dla emerytów, powinno wiązać się co najmniej z nałożeniem na ZUS obowiązku informacyjnego (ustawa emerytalna zna mechanizm urzędowego powiadamiania emerytów, czego przykładem jest art. 25b ust. 1 ustawy emerytalnej).
Sprawdź w LEX: Wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie emerytury osób urodzonych w 1953 roku > >
Co więcej, o poziomie trudności, wprowadzonej w art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej regulacji, może również świadczyć kolejna ustawa nowelizująca, której celem było odwrócenie wprowadzonego 1 stycznia 2013 r. zrównania i podwyższenia wieku emerytalnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 38). W uzasadnieniu projektu ustawy projektodawca, odnosząc się do wprowadzonego 1 stycznia 2013 r. mechanizmu potrąceniowego wskazał: - W odniesieniu do osób pobierających emeryturę przyznaną przed osiągnięciem podstawowego wieku emerytalnego, które wystąpiły, po jego osiągnięciu, o emeryturę powszechną, podstawa jej obliczenia będzie pomniejszana o kwotę wcześniej pobranych emerytur, przyznanych przed osiągnięciem podstawowego wieku emerytalnego.
W tekście używane są, po raz kolejny, pojęcia nieznane ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak chociażby „podstawowego wieku emerytalnego”, czy też „emeryturę powszechną”, a pojęcie „podstawowego wieku emerytalnego” stanowi wręcz neologizm, względem ustawy wprowadzającej 1 stycznia 2013 roku mechanizm potrąceniowy z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej.
Zdaniem Magdaleny Januszewskiej, radcy prawnego, specjalizującej się w prawie pracy, ubezpieczeń i zabezpieczenia społecznego, stopień skomplikowania i nieczytelności przepisów emerytalnych jest tak duży, że dla przeciętnego odbiorcy są one po prostu niezrozumiałe. – Brak stabilności systemu ubezpieczeń społecznych, w tym m.in. emerytalnego, jest poważnym problemem od lat. Wystarczy wspomnieć chociażby karuzelę zmian w kwestii przechodzenia na emeryturę przy kontynuowaniu zatrudnienia. Zmiany dotykają też osób już po przejściu na emeryturę. Wszystko to utrudnia podejmowanie strategicznych decyzji odnośnie ubezpieczeń i emerytury w perspektywie całego życia zawodowego – zauważa mec. Magdalena Januszewska. I dodaje: - Jeśli do nieczytelnych przepisów dołożymy brak publicznie dostępnej, a przede wszystkim przystępnej informacji na temat wprowadzanych zmian, a także trudności w uzyskaniu informacji o skutkach tych zmian w indywidualnych sprawach, to możemy sobie wyobrazić sytuację emerytów te kilkanaście lat temu.
– Paremia rzymska, że nieznajomość prawa szkodzi obowiązuje, ale pochodzi z czasów, gdy przepisów było mniej niż obecnie – mówi mec. Januszewska. Poza tym, jak zaznacza, przeciętny ubezpieczony nie śledzi informacji na temat emerytur non stop, a zwykle dopiero wtedy, gdy zamierza wkrótce na nią przejść. Stąd niezwykle istotna jest działalność informacyjna i edukacyjna, szczególnie ta prowadzona przez ZUS - podkreśla.
- Zasłanianie się przez ustawodawcę zasadą ignorantia iuris nocet stanowi jaskrawy przykład naruszenia art. 2 Konstytucji RP – podkreśla z kolei dr Hańderek. A na dodatek, jak zauważa, w przypadku wcześniejszych emerytek z roczników 1949-1952 doszło do złamania także innej zasady konstytucyjnej, tj. zasady ochrony praw słusznie nabytych. - W kontekście art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, w szczególności głośnego wyroku TK z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt SK 140/20, można wskazać na naruszenie także innych standardów konstytucyjnych. A mianowicie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa oraz równości wobec prawa i niedyskryminacji. Naruszenie tych zasad można przypisać ustawodawcy zarówno względem kobiet z roczników 1949-1952, jak i wcześniejszych emerytów z innych roczników – dodaje.
Innego zdania jest natomiast dr Tomasz Lasocki z Wydziału Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej, ekspert Federacji Przedsiębiorców Polskich. - Nie wszystko co jest nieprzyzwoite jest nielegalne. Przyzwoite byłoby, gdyby rząd dostatecznie postarał się o nagłośnienie informacji o tej zmianie, ale to nie oznacza, że zostały naruszone standardy konstytucyjne, bo stara rzymska paremia, że nieznajomość prawa szkodzi, wciąż obowiązuje – mówi dr Tomasz Lasocki.
Czytaj również w LEX: Stosowanie Konstytucji RP przez sądy na przykładzie art. 25 ust. 1B ustawy o emeryturach i rentach > >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
