Bez publikacji wyroku TK, ZUS nie zajmie się wcześniejszymi emeryturami

Wiemy, jak ZUS zamierza rozpoznawać sprawy emerytów, którzy po głośnym wyroku TK mają nadzieję na ponowne przeliczenie ich świadczenia. Zakład zapewnia, że bez względu na to, czy emeryt napisze „skargę”, „wniosek” czy „podanie”, zostanie ono przez organ rentowy zakwalifikowane jako skarga o wznowienie postępowania. Tyle, że... do wznowienia nie dojdzie, bo wyrok Trybunału nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw. Zdaniem prawników, brak publikacji niczego nie zmienia - wyrok i tak powinien zostać wykonany.

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r. w sprawie pomniejszania emerytury powszechnej o kwoty wypłaconych emerytur wcześniejszych (sygn. akt 140/20) zapanował chaos. Emeryci, którzy chcieliby, żeby Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie przeliczył im świadczenie, ale bez stosowania uznanego za niekonstytucyjny art. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ustawy emerytalnej) nie wiedzą, czy i w jakim trybie powinni występować do ZUS, a jeśli tak - to czy mają składać skargę, czy może wniosek. Stan niepewności pogłębia fakt, że sami prawnicy wskazują na art. 114 ustawy emerytalnej i art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego jako ten właściwy do zastosowania.

- Brak publikacji wyroku stawia emerytów w kłopotliwej i niepewnej sytuacji. Jednocześnie daje ZUS podstawę do odmowy wznowienia postępowania - z powodu braku wejścia w życie wyroku TK. Trudno jednak udawać, że nie zna się poglądów wyrażonych w tym wyroku – mówi serwisowi Prawo.pl Magdalena Januszewska, radca prawny, specjalizująca się w prawie pracy, ubezpieczeń i zabezpieczenia społecznego.

Czytaj również: Kto nie przeszedł z emerytury wcześniejszej na powszechną, zyska najwięcej​>>

Co dalej z wznowieniem postępowań?

Zapytaliśmy więc ZUS o to, jaki tryb występowania do Zakładu będzie najwłaściwszy.

- Trybunał Konstytucyjny 4 czerwca 2024 r. wydał wyrok w sprawie obliczania emerytury poprzez pomniejszenie podstawy obliczenia emerytury z wieku powszechnego o kwotę wcześniej pobranych emerytur. TK uznał, że przepis art. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim dotyczy osób, które złożyły wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w tym przepisie, przed 6 czerwca 2012 r., jest niezgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Uzasadnienie ww. wyroku zostało opublikowane 19 sierpnia 2024 r. w Zbiorze Urzędowym Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (Seria A, Pozycja 67). Natomiast do chwili obecnej ww. wyrok nie został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej - podkreślił Paweł Żebrowski, rzecznik prasowy ZUS, w odpowiedzi przekazanej serwisowi Prawo.pl.

Jednocześnie zauważył, że w polskim systemie prawnym istnieje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w kodeksie postępowania administracyjnego, a konkretnie w jego rozdziale 12. - K.p.a. wymienia w art. 145 par. 1 osiem przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jest to katalog zamknięty, uzupełniony jedynie o przesłankę zawartą w art. 145a, art. 145aa oraz 145b k.p.a. Wznowienie postępowania na podstawie k.p.a. może więc zostać uruchomione z powodu wystąpienia jednej z jedenastu przesłanek – wyjaśnia Żebrowski. I dodaje: - Wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest więc możliwe z innych przyczyn, chyba że przepisy szczególne przewidują w konkretnych przypadkach taką możliwość.

Czytaj w LEX: Emeryci i renciści jako podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych >

Co więcej, według ZUS, pamiętać też trzeba, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero treść postępowania podjętego w tym trybie pozwoli określić, czy wskazana na początku, jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Wyłącznie w przypadku ustalenia tego typu okoliczności organ może wydać nową decyzję merytoryczną w sprawie.

- Świadczeniobiorca może więc żądać wznowienia postępowania (art. 145a par. 1 k.p.a ) w przypadku, gdy Trybunał orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie postępowania (art. 145a par. 2 k.p.a.) może wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, tj. od dnia ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw. Z uwagi na to, że ww. wyrok TK nie został dotychczas ogłoszony w Dzienniku Ustaw, brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie emerytury obliczonej z zastosowaniem art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, zakończonego decyzją ostateczną. W związku z powyższym, w razie złożenia skargi o wznowienie tego postępowania, organ rentowy wyda decyzję o odmowie wznowienia postępowania, z uwagi na brak podstawy prawnej wznowienia (art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. z 2024 r. poz. 497 z późn. zm., dalej jako ustawa systemowa). Od tej decyzji świadczeniobiorcy przysługuje odwołanie do sądu powszechnego (art. 83 ust. 2 ustawy systemowej) - podkreślił Paweł Żebrowski. I wyjaśnił, że każde pismo świadczeniobiorcy, z którego przynajmniej w sposób pośredni będzie wynikać, iż dotyczy ono żądania ponownego ustalenia wysokości emerytury z zastosowaniem wyroku TK z 4 czerwca 2024 r., bez względu na sposób nazewnictwa tego pisma, tj. „skarga”, „wniosek”, „podanie”, zostanie przez organ rentowy zakwalifikowane jako skarga o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a.

Jednocześnie Żebrowski poinformował, że Departament Świadczeń Emerytalno-Rentowych nie prowadzi analiz prawnych dotyczących wznowienia postępowania w sprawie wyroku TK.

Czytaj w LEX: Zmniejszenie lub zawieszenie świadczeń pracującym emerytom i rencistom >

Czy oczekiwanie na publikację wyroku jest konieczne?

Konrad Giedrojć, adwokat prowadzący własną kancelarię we Wrocławiu, powiedział nam, że nie może się zgodzić z dwoma poruszonymi przez ZUS kwestiami. - Po pierwsze, ZUS błędnie, wbrew orzecznictwu sądów powszechnych-sądów ubezpieczeń społecznych, przyjmuje, że świadczeniobiorca w każdym wypadku (nawet wbrew treści jego pisma) wnosi o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a. Podstawę prawną ponownego ustalenia wysokości emerytury w związku z wyrokiem TK stanowi przecież przepis art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – wskazuje. I dodaje: - W orzecznictwie sądów powszechnych powszechnie przyjmuje się, że w przypadku wydania przez ZUS decyzji emerytalnej na podstawie normy prawnej niezgodnej z Konstytucją, co potwierdził po fakcie wyrok TK, którym uznano daną normę prawną (przepis ustawy) za niezgodną z Konstytucją, można mówić o szeroko pojmowanym błędzie organu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 6 ustawy emerytalnej (por. m.in.: wyrok SA w Gdańsku z 23.06.2020 r., sygn. akt III AUa 138/20; wyrok SA w Gdańsku z 10.06.2020 r., sygn. akt III AUa 378/20; wyrok SA w Szczecinie z 21.05.2020 r., sygn. akt III AUa 454/19).

Według niego, określenie „błąd” ma charakter obiektywny i nie musi wiązać się z celowością takiego „błędu”, bądź świadomością ZUS o popełnieniu „błędu”. - Po prostu wyrok TK należy traktować jako środek prawny, który pozwolił wykryć ów „błąd” - nawet po latach od wydania decyzji. Uparte stosowanie przez ZUS w tym wypadku przepisu art. 145a k.p.a. można tłumaczyć tylko brakiem wiedzy prawnej, a nawet złą wolą, bo przepis ten zawiera obostrzenia terminowe, które mogą utrudnić ponowne ustalenie wysokości emerytury. Tyle się obecnie mówi o „praworządności”, ale mam smutną konstatację, że gdy chodzi o zwykłych ludzi i ich sprawy na styku z władzą i państwem, to słowo to nie ma wtedy większego znaczenia – podkreśla mec. Giedrojć.

Odnosząc się zaś do kwestii braku publikacji wyroku TK wskazał, że już w 2015 i 2016 r. była ona przedmiotem debaty i wówczas powszechnie przyjmowano, że Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany opublikować wyrok Trybunału, co wynika z licznych przepisów Konstytucji i ustaw. - Z zasady trójpodziału władzy wynika bowiem, że premier nie może badać, czy np. wyrok został wydany zgodnie z prawem. Za pośrednictwem Rządowego Centrum Legislacji ma jedynie wykonać czynność techniczną, czyli opublikować wyrok w Dzienniku Ustaw. W innym wypadku to władza ustawodawcza mogłaby decydować, które wyroki uznaje, a które nie. Jest to nie do pogodzenia z wyżej wskazaną zasadą. Podobne stanowisko zajęła już Prokuratura Okręgowa w Warszawie, która w grudniu 2015 r. prowadziła śledztwo w sprawie niedopełnienia obowiązków w związku z nieopublikowaniem wyroku TK z 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt K 34/15), dotyczącego zgodności z konstytucją ustawy z 25 czerwca 2015 r. o TK. Wyrok został ostatecznie opublikowany 16 grudnia, a śledztwo umorzono, ale w postanowieniu o umorzeniu prokurator stwierdził, że opóźnienie wynikło z zaniechania Beaty Szydło, która działa na szkodę interesu publicznego. Przyjmuje się też, że brak publikacji wyroku TK nie pozbawia go mocy powszechnie obowiązującej i nie zwalnia nikogo z jego stosowania. Opinię taką wyraziła wówczas Krajowa Rada Sądownictwa. Dodała, że obowiązkiem premiera jest publikacja każdego wyroku TK - tłumaczy mec. Konrad Giedrojć. Stąd, jak twierdzi, brak publikacji wyroku TK nic nie zmienia w kontekście konieczności jego stosowania, a ponadto może rodzić odpowiedzialność karną z art. 231 k.k.

I przypomina, że wyrok TK ma w głównej mierze charakter deklaratoryjny, bo Trybunał nie tworzy stanu prawnego, lecz ustala, że dana norma prawna niższego rzędu jest (i to od początku jej wejścia w życie) niezgodna z normą prawną wyższego rzędu (polecam w szczególności w tym zakresie publikację: Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego, Tom XLVIII SKUTKI WYROKÓW TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO W SFERZE STOSOWANIA PRAWA, Redakcja Maciej Bernatt, Jakub Królikowski, Michał Ziółkowski, Warszawa 2013). - TK jest organem powołanym do takiego ustalenia. Nie znaczy to jednak, że sądy powszechne są zwolnione z samodzielnego ustalenia i oceny, również w kontekście dotychczasowego dorobku SN i TK, że dana norma prawna (w tym wypadku odliczenie w każdym wypadku kwot emerytur wcześniejszych od podstawy obliczenia emerytury powszechnej) narusza normy Konstytucyjne, a więc wyższego rzędu - wskazuje mec. Konrad Giedrojć.

Nie ukrywa, że liczy też na sądownictwo powszechne, które uwzględni prosty fakt, iż wielu emerytów do 6 czerwca 2012 r. nie wiedziało, jakie będą skutki przejścia na wcześniejszą emeryturę, i że zaważy to w wysokości ich emerytur powszechnych. Zatem może się okazać, że ZUS się przeliczy i wiele wyroków zapadnie na korzyść emerytów. - Jako prawnik zajmujący się też np. odszkodowaniami z tytułu ubezpieczeń komunikacyjnych, dostrzegam w zachowaniu ZUS pewną logikę wzorem działań "zwykłych" towarzystw ubezpieczeniowych. Mianowicie, ZUS liczy, że (1) nie każdy emeryt dowie się o sprawie; (2) nie każdy złoży wniosek; (3) nie każdy złoży odwołanie; (4) w niektórych sprawach ZUS wygra itd. Więc ostatecznie ZUS nie wypłaci tyle, ile musiałby, gdyby np. uchwalono ustawę "naprawczą". Tylko szkoda, że państwowy ZUS kieruje się taką logiką – zauważa.

Czytaj w LEX: Skomplikowane zasady obliczania wysokości emerytury. Omówienie wyroku TS z dnia 21 października 2021 r., C-866/19 >

Z kolei mec. Magdalena Januszewska jest zdania, że opublikowanie wyroku w Dz.U. sprawiłoby, że pierwszym sposobem na załatwienie sprawy byłoby wszczęcie postępowania wznowieniowego. Przy czym szczególnie istotny jest tu termin na złożenie skargi, czyli 30 dni od dnia wejścia w życie  wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który zwykle pokrywa się z dniem jego ogłoszenia. 
Nieopublikowanie wyroku TK - jak twierdzi - nie przeszkadza, aby powoływać się na niekonstytucyjność przepisu i argumentację zaprezentowaną w orzecznictwie TK. 
- Swoista zachęta do tego znajduje się w uzasadnieniu wyroku SK 140/20: „pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron, organów i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń (…). Organ właściwy w zakresie wznowienia postępowania powinien z kolei dążyć do najszybszego i jak najpełniejszego wdrożenia intencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do postępowania wznowieniowego.” Tym tropem poszedł np. Sąd Okręgowy w Szczecinie w wyroku z 3 lipca 2024 r., sygn. akt VI U 528/24. Stwierdził, że „nieuprawnione zaniechanie władzy wykonawczej w publikacji przedmiotowego orzeczenia nie może wpływać na brak możliwości jego zastosowania. W konsekwencji sąd, opierając się treść wymienionego wyroku oraz wyroku z dnia 6 marca 2019 r., dokonał wykładni konstytucyjnej (nie kontrolował konstytucyjności przepisu) przepisu art. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przyjmując, że nie może on mieć zastosowania w sytuacji faktycznej ubezpieczonego. W tej sprawie sąd zmienił decyzję i zobowiązał ZUS do ponownego obliczenia wysokości emerytury ubezpieczonego w wieku powszechnym z pominięciem przepisu art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej – wyjaśnia mec. Januszewska.