Te przepisy, podobnie jak i dodane, nowe ust. 1a-1e w art. 17, które zaczną obowiązywać 1 stycznia 2027 r., od początku budzą spore wątpliwości prawników. Pierwszy z nich, czyli ust. 1a zawiera definicję pracy zarobkowej. I tak, zgodnie z nim, pracą zarobkową będzie każda czynność mająca charakter zarobkowy, niezależnie od stosunku prawnego będącego podstawą jej wykonania, z wyłączeniem czynności incydentalnych, których podjęcia w okresie zwolnienia od pracy wymagają istotne okoliczności. Istotną okolicznością nie może być polecenie pracodawcy. Natomiast aktywnością niezgodną z celem zwolnienia od pracy, w myśl ust. 1b, będą wszelkie działania utrudniające lub wydłużające proces leczenia lub rekonwalescencję, z wyłączeniem zwykłych czynności dnia codziennego lub czynności incydentalnych, których podjęcia w okresie zwolnienia od pracy wymagają istotne okoliczności.
W przypadku spełniania warunków podlegania ubezpieczeniom społecznym z co najmniej dwóch tytułów do tych ubezpieczeń, jak mówi ust. 1c, niezdolność do pracy z powodu choroby dotyczyć będzie każdego z tych tytułów, dla których odrębnie wystawia się zwolnienie od pracy.
Co ważne, w myśl ust. 1e, w przypadku, o którym mowa w ust. 1d, ubezpieczony będzie obowiązany poinformować płatnika składek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, o okresie, na który zostało mu wystawione zwolnienie od pracy z innego tytułu.
- Dziś ujawnienie pracy zarobkowej podczas L4 może być kluczowym elementem ustalenia naruszenia. Od 2027 r., w przypadkach objętych wyjątkiem, samo stwierdzenie dodatkowej pracy nie wystarczy. Konieczna stanie się ocena rzeczywiście wykonywanych czynności, ich obciążeń, czasu pracy, wpływu na leczenie i zasadności zróżnicowania zdolności do pracy w dwóch miejscach. Nazwy stanowisk i dokumenty nie zastąpią tej oceny - wskazuje Mikołaj Zając. Odwołując się zaś do doświadczeń z kontroli dodaje: - Od 2009 r. przeprowadziliśmy ponad pół miliona kontroli. W samym 2025 r. firma zrealizowała ponad 33,3 tys. kontroli, stwierdzając nieprawidłowości w 33 proc. przypadków. Wynik dotyczy spraw wytypowanych do kontroli, nie wszystkich L4 w Polsce. Nie każda nieprawidłowość oznacza bowiem ostateczne stwierdzenie nadużycia.
Zdaniem Mikołaja Zająca, niemożliwe jest oszacowanie kosztów nowych przepisów, zezwalających na przebywanie na zwolnieniu lekarskim w jednej firmie i pracy w drugiej. Bo nie jest znana skala nadużyć, ale - jak przypomina - w 2025 r. ZUS odnotował 25,6 mln zaświadczeń i 254,5 mln dni absencji. Bezpośrednie wydatki na zasiłki chorobowe, wynagrodzenia chorobowe i zasiłki opiekuńcze wzrosły z 26,26 mld zł (w 2021 r.) do 36,83 mld zł (w 2025 r.), czyli o ponad 40 proc., a kwoty te nie obejmują kosztów zastępstw, nadgodzin ani przestojów po stronie firm. - Skoro w 2025 r. ZUS przeprowadził 452,3 tys. kontroli osób na zwolnieniach, wobec 25,6 mln zaświadczeń (a kontroli prawidłowości wykorzystywania L4 było 138 095, z czego 15 732 osoby pozbawiono prawa do zasiłku), a kontrole wstrzymały świadczenia na ok. 45,39 mln zł, to hipotetyczna ekstrapolacja daje ZUS ok. 2,57 mld zł oszczędności z tytułu pracy na zwolnieniu lekarskim w drugiej pracy i braku konieczności wypłaty zasiłku chorobowego, ale to tylko test skali, nie dowód nadużyć - mówi Mikołaj Zając. Nie zmianie to jednak faktu, że cały czas koszt L4 będzie ponosił pierwszy pracodawca, który będzie musiał wypłacać wynagrodzenie chorobowe w czasie, gdy jego pracownik będzie pracował w drugiej firmie.
Dlatego Conperio rekomenduje wprowadzenie zmian, które wyeliminują a przynajmniej skutecznie ograniczą nadużycia. Pierwsza to wydłużenie vacatio legis, by przygotować procedury kontrolne, druga to wprowadzenie okresu wyczekiwania - 182 dni wcześniejszego, rzeczywistego zatrudnienia w drugim miejscu, co utrudni zatrudnienie pozorne, (ale nie będzie chroniło przed nadużyciami w firmach powiązanych), a także dodatkowa ocena medyczna potwierdzająca, że praca nie utrudnia leczenia, oraz wprowadzenie limitu czasu korzystania z wyjątku. - Pomocny byłby też obowiązek informowania pracodawców i ZUS o rodzaju, wymiarze i miejscu drugiej pracy, dokumentowanie zatrudnienia i jasne sankcje za zatajenie lub fałszywe dane, kontrola faktycznych czynności, a nie samych dokumentów oraz określenie standardu dla długich absencji psychiatrycznych: orientacyjnie comiesięczna ocena leczenia, współpraca z medycyną pracy, z poszanowaniem tajemnicy medycznej - wylicza Mikołaj Zając. I zapewnia: - Conperio nie kwestionuje potrzeby dostosowania przepisów do rynku pracy, ale uważa, że nowe uprawnienia powinny wejść w życie dopiero po stworzeniu realnych narzędzi weryfikacji. Kluczowe pytanie to nie „czy można pracować na L4”, lecz „kto będzie kontrolował nowe zasady i kto poniesie koszty nadużyć”. Jedynym faktycznym rozwiązaniem ze strony pracodawców są kontrole faktyczne, fizyczne kontrole zwolnień.
Przepisy wymagają doprecyzowania
- W mojej ocenie nie ma podstaw do przesuwania terminu wejścia w życie przepisów. Dostrzegam natomiast potrzebę ich doprecyzowania, ponieważ obecna konstrukcja może prowadzić zarówno do nadużyć, jak i do kolejnych sporów pomiędzy ubezpieczonymi a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Sama idea dopuszczenia wykonywania pracy z jednego tytułu ubezpieczenia przy jednoczesnej niezdolności do pracy z innego tytułu jest racjonalna. Niezdolność do pracy nie zawsze oznacza przecież niezdolność do wykonywania każdej pracy, niezależnie od jej charakteru - mówi serwisowi Prawo.pl dr Katarzyna Kalata, radca prawny z Kancelarii Kalata, specjalizująca się w prawie pracy i ubezpieczeniach społecznych. I wskazuje: - Przykładowo chirurg, który doznał urazu ręki, może nie być zdolny do przeprowadzania operacji, ale nadal może prowadzić wykłady na uczelni. Podobnie osoba wykonująca pracę fizyczną może ze względu na schorzenie narządu ruchu nie być zdolna do jej świadczenia, zachowując jednocześnie zdolność do wykonywania określonych czynności intelektualnych. Problem pojawia się jednak przy analizie art. 17 ust. 1d ustawy zasiłkowej, który zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2027 r. Przepis przewiduje możliwość niewystawienia zwolnienia lekarskiego z określonego tytułu na żądanie ubezpieczonego, jeżeli rodzaj wykonywanej pracy pozwala na jej kontynuowanie.
Jak zauważa dr Kalata, ustawodawca nie określił jednak dostatecznie precyzyjnie, według jakich kryteriów należy oceniać tę możliwość, w szczególności w jaki sposób lekarz ma zweryfikować rzeczywisty zakres obowiązków wykonywanych przez pacjenta u poszczególnych pracodawców. Lekarz dysponuje wiedzą medyczną dotyczącą stanu zdrowia pacjenta, ale niekoniecznie zna rzeczywiste warunki wykonywania pracy. Tymczasem sama nazwa stanowiska nie przesądza o rodzaju obciążeń fizycznych czy psychicznych.
- Wyobraźmy sobie osobę zatrudnioną w dwóch podmiotach na stanowiskach administracyjnych. W jednym miejscu uzyskuje zwolnienie lekarskie z powodu schorzenia kręgosłupa, a w drugim nadal pracuje przy komputerze przez osiem godzin dziennie. Czy rzeczywiście zachowała zdolność do wykonywania drugiej pracy? A może rodzaj obciążeń jest w obu przypadkach niemal identyczny? W takiej sytuacji powstaje pytanie, czy mamy do czynienia z rzeczywistą różnicą pomiędzy rodzajami pracy, czy jedynie z formalnym rozdzieleniem dwóch tytułów ubezpieczenia. Dlatego uważam, że należałoby rozważyć wprowadzenie bardziej precyzyjnych mechanizmów weryfikacyjnych. Przede wszystkim ocena możliwości kontynuowania pracy z drugiego tytułu powinna opierać się na rzeczywistym charakterze wykonywanych obowiązków, a nie wyłącznie na oświadczeniu ubezpieczonego. W uzasadnionych przypadkach lekarz powinien mieć możliwość uzyskania informacji o rodzaju pracy i związanych z nią obciążeniach - podkreśla dr Katarzyna Kalata. Jej zdaniem, warto również rozważyć doprecyzowanie obowiązków informacyjnych oraz zapewnienie ZUS możliwości skutecznej weryfikacji sytuacji, w których charakter pracy wykonywanej z dwóch tytułów jest zbliżony. Nie chodzi przy tym o wprowadzenie automatycznej kontroli każdego ubezpieczonego, lecz o stworzenie mechanizmu pozwalającego reagować na uzasadnione wątpliwości. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której o prawie do zasiłku decydować będzie w praktyce sposób formalnego podziału zatrudnienia, a nie rzeczywista niezdolność do wykonywania określonej pracy.
Jednocześnie, jak twierdzi dr Kalata, przestrzegałaby przed nadmiernym uszczelnianiem przepisów. - Nie możemy stworzyć systemu, w którym osoba rzeczywiście niezdolna do wykonywania jednej pracy będzie zmuszona do rezygnacji z drugiej, mimo że jej stan zdrowia pozwala na jej wykonywanie. Nie widzę również uzasadnienia dla przesuwania wejścia przepisów w życie wyłącznie z powodu hipotetycznego ryzyka nadużyć. Takie ryzyko występuje w każdym systemie świadczeń. Zadaniem ustawodawcy jest stworzenie odpowiednich mechanizmów weryfikacji, a nie rezygnacja z rozwiązań, które mogą być korzystne dla ubezpieczonych - tłumaczy dr Katarzyna Kalata. Według niej, największym zagrożeniem nie jest to, że chory będzie mógł pracować w jednym miejscu, a w drugim korzystać ze zwolnienia, zagrożeniem jest to, że państwo nie będzie potrafiło odróżnić rzeczywistej, częściowej zdolności do pracy od sytuacji, w której dwa stosunki zatrudnienia służą jedynie uzasadnieniu pobierania świadczenia. - Dlatego zamiast przesuwać termin wejścia przepisów w życie, należałoby zadbać o ich precyzyjne stosowanie i odpowiednie mechanizmy kontroli. W przeciwnym razie problem, który ustawodawca chciał rozwiązać, może zostać zastąpiony nową kategorią sporów z ZUS - dodaje.
Z kolei dr Marcin Krajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Polityki Społecznej Wydziału Prawa i Administracji UŁ, sekretarz Centrum Nietypowych Stosunków Zatrudnienia WPiA UŁ, jest zdania, że koncepcja przeprowadzenia nowelizacji ustawy chorobowej w dwóch etapach wydaje się słuszna. - Po pierwsze, pojęcia: pracy zarobkowej oraz aktywności niezgodnej z celem zwolnienia będą przedmiotem sporów między ZUS, płatnikami składek a ubezpieczonymi. Już dziś widać, że każdy z tych podmiotów interpretuje je nieco inaczej. W mojej ocenie zakres obu pojęć będzie ewoluował, a ich ostateczny kształt poznamy dopiero wraz z ukształtowaniem się orzecznictwa Sądu Najwyższego. Na to przyjdzie nam jednak poczekać kilka lat. W tym okresie nie można wykluczyć prób zaostrzania interpretacji tych przepisów w drodze decyzji ZUS, ale także ich dalszego liberalizowania w orzecznictwie sądowym. Warto podkreślić, że wprowadzone nowelizacją zmiany dotyczące obu tych pojęć są następstwem orzeczeń wydawanych przez sądy - zaznacza dr Krajewski. Według niego, koncepcja dopuszczenia zdolności do pracy w ramach jednego tytułu przy jednoczesnym braku zdolności do pracy w ramach innego stanowi najbardziej kontrowersyjne z proponowanych rozwiązań. Warto zwrócić uwagę na treść art. 17 ust. 1d ustawy chorobowej. Przepis ten stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj pracy zarobkowej może ona być wykonywana w okresie niezdolności do pracy, na żądanie ubezpieczonego można nie wystawić zwolnienia od pracy z tego tytułu. Regulacja ta jest powiązana z art. 17 ust. 1c, który przewiduje odrębne zwolnienie od pracy w przypadku spełniania warunków podlegania ubezpieczeniom społecznym z co najmniej dwóch tytułów do tych ubezpieczeń. - Powstaje pytanie, jak traktować pracę zarobkową, która nie stanowi tytułu do ubezpieczeń społecznych. Za taką należy uznać m.in. wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło. Wątpliwości budzi również to, jak stosować te przepisy w sytuacji, gdy ubezpieczony nie podlega ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywanej pracy zarobkowej, skoro w dalszej części art. 17 ustawodawca posługuje się pojęciem tytułu do ubezpieczeń. Ze względu na nieprecyzyjność regulacji można wskazać wiele podobnych wątpliwości. Dlatego moim zdaniem należałoby najpierw przeredagować art. 17 ust. 1c–1e, a dopiero później wprowadzić art. 17 ust. 1d-1e w życie - uważa dr Marcin Krajewski. I wskazuje: - Możliwość kontynuowania pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1d ustawy chorobowej zależy od żądania ubezpieczonego oraz oceny lekarza. W konsekwencji wykonywanie pracy innego rodzaju, która negatywnie wpływa na proces rekonwalescencji, powinno skutkować odmową niewystawienia zwolnienia od pracy. Z kolei wykonywanie pracy tego samego rodzaju, lecz z wykorzystaniem innej technologii lub innych metod jej świadczenia, które nie wpływają na proces leczenia, powinno przemawiać za niewystawieniem zwolnienia od pracy z tego tytułu.
W opinii dra Krajewskiego, użyte w art. 17 ust. 1d pojęcie rodzaju pracy należy odnosić raczej do zakresu czynności wykonywanych przez ubezpieczonego oraz ich wpływu na proces odzyskiwania zdolności do pracy. W konsekwencji nie można wykluczyć sytuacji, w których strony zawrą umowę określającą zakres czynności odmiennie od rzeczywiście wykonywanych albo ubezpieczony wskaże inny zakres czynności niż faktycznie realizowany, aby móc podjąć lub kontynuować dodatkowe zatrudnienie. - Obowiązujące przepisy istotnie osłabiły pozycję zarówno pracodawcy, jak i ZUS. Rola organu rentowego powinna sprowadzać się do dysponowania skutecznymi narzędziami pozwalającymi zweryfikować, czy ubezpieczony nie nadużywa zwolnienia lekarskiego. Być może w oczywistych, jednostkowych przypadkach ZUS będzie w stanie wykazać takie nadużycie. W większości sytuacji ubezpieczony będzie jednak mógł stosunkowo łatwo uzasadnić swoją nieobecność, wskazując choćby na spacer czy prywatną wizytę u lekarza. Podobne trudności mogą wystąpić w przypadku kontroli przeprowadzanej przez pracodawcę - mówi dr Marcin Krajewski. Według niego, zarówno ZUS, jak i pracodawcy są z pewnością zainteresowani odroczeniem wejścia w życie art. 17 ust. 1d–1e ustawy chorobowej. Mają ku temu również przekonujące argumenty.
To nie jest kwestia tego czy innego przepisu, tylko umiejętności wystawiania zaświadczeń lekarskich
Natomiast dr Tomasz Lasocki z Wydziału Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej, ekspert Federacji Przedsiębiorców Polskich, jest zdania, że pierwszym gwarantem prawidłowego funkcjonowania systemu są lekarze wykonujący zawód zaufania publicznego. - ZUS nie jest w stanie zatrudnić tylu kontrolerów, żeby wszystko skontrolować. Trzeba też zastanowić się nad tym, co zrobić z tymi wyjątkami, w których lekarz miałby zrobić sobie biznes z takiego wystawiania zwolnień - mówi dr Tomasz Lasocki. Jak twierdzi, przepisy te - patrząc od strony ich konstrukcji - są do zastosowania.
- Jeżeli byłbym tym przysłowiowym spawaczem i miałbym drugą, ale tożsamą rodzajowo pracę, to lekarz powinien mi odmówić wystawienia zwolnienia lekarskiego tylko w jednej pracy, bo powinien stwierdzić, że druga rodzajowo jest podobna i wystawić zwolnienie także w drugiej pracy. Chyba, że druga praca byłaby kompletnie inna od tej pierwszej, a jej wykonywanie nie byłoby sprzeczne z orzeczoną niezdolnością. Zakładam, że w pierwszym okresie ZUS będzie takie prace kontrolował i im się bacznie przyglądał.- wskazuje dr Lasocki. I dodaje: - Na pewno ustawodawca powinien trzymać rękę na pulsie. Czy w tej chwili bić na alarm? Zawsze, gdy w prawie zabezpieczenia społecznego wchodzi w życie nowa konstrukcja, to z uwagi na skalę regulowanych relacji trzeba być przygotowanym, że po kwartale obowiązywania nowego prawa jakaś interwencja legislacyjna może być konieczna.
Jak mówi, zastanawiałby się na tym, jakie ograniczenia wprowadzić w nowych przepisach, ale wtedy, kiedy jest to niezbędne. Jeżeli powszechne stałoby się zjawisko korzystania z nowego uprawnienia niezwłocznie po znalezieniu drugiej pracy, to można rozważyć wprowadzenie dodatkowego warunku karencji na skorzystanie z możliwości wykonywania jednego rodzaju pracy w trakcie zwolnienia z drugiego zatrudnienia. - Dajmy jednak szansę uczciwości czy też bardziej prawniczo - respektujmy konstytucyjną zasadę proporcjonalności, interweniując obostrzeniami gdy będzie to konieczne - postuluje.
Największe ryzyko - jak twierdzi dr Tomasz Lasocki - dotyczy wystawiania zwolnień i tego, czy będą dobrze przeszkoleni - Zazwyczaj lekarze pytają, „czy jest potrzebne zwolnienie lekarskie”. Jeśli po odpowiedzi twierdzącej lekarz przystępuje do wypisania zaświadczenia, to już dzisiaj jest to błąd. Takie pytanie dopiero powinno otwierać procedurę orzeczniczą, w trakcie której lekarz dowiedziałby się jakiego rodzaju praca jest wykonywana i dokonał oceny tego, czy zwolnienie jest potrzebne. Rutyna sprawia często, że do takiej rzeczywistej oceny nie dochodzi, a nowy przepis do poprawnego zastosowania będzie jej wymagał. Oznacza to, że nowe rozwiązanie powinno wymusić zwiększenie świadomości i wiedzy w zakresie orzekania, która już dzisiaj jest konieczna, by przyznawać zasiłki osobom rzeczywiście niezdolnym do pracy. Dlatego powtórzę, że powinno się przede wszystkim dobrze przeszkolić orzekających. Po potwierdzeniu, że w ogóle trzeba rozważyć wystawienie zwolnienia, nawykiem powinno być pytanie „na czym polega wykonywana praca” niezależnie od tego u ilu płatników jest wykonywana - podkreśla dr Lasocki. Według niego, to nie jest kwestia tego czy innego przepisu, tylko umiejętności wystawiania zaświadczeń lekarskich.
- Problem może pojawić się w momencie, gdy jednym z zatrudniających będzie płatnik składek, który jest uprawniony do kontrolowania zwolnień lekarskich. Wtedy będzie mógł zapytać pracownika, gdzie był i co robił, gdy go nie było. I wtedy pracodawca dowie się o drugiej pracy pracownika, ale generalnie pamiętajmy, że pracodawca ma wiedzieć tyle, ile musi do skontrolowania korzystania ze zwolnienia. Bo to, że biorę zwolnienie nie oznacza, że pracodawca ma się dowiedzieć, gdzie pracuję. Płatnik może bowiem skontrolować L4, ale nie powinien zdobywać informacji gdzie dorabiam – o ile nie stanowi to naruszenia obowiązków pracowniczych w dobra zakładu pracy. To, co robię w czasie wolnym od pracy co do zasady nie powinno interesować zatrudniającego. Myślę, że w takich sytuacjach kontroli prawidłowości korzystania ze zwolnień powinien dokonywać ZUS - uważa dr Tomasz Lasocki.
