Grażyna J. Leśniak: Ile mamy systemów emerytalnych?
Tomasz Lasocki: Na takie pytanie obywatel odpowie sobie, że nie tak łatwo zliczyć. Przede wszystkim to „podlegający pod ZUS”, tzn. objęci powszechnym ubezpieczeniem emerytalnym. Poza tym niezliczone zastępy uprzywilejowanych: sędziowie, prokuratorzy, wojskowi, policjanci i inni przedstawiciele najróżniejszych formacji mundurowych od CBA do Straży Marszałkowskiej, a także rolnicy i ich domownicy oraz prezydent RP. Ponadto niektóre póki co żegnające się z przywilejami grupy: nauczyciele czy zatrudnieni w szczególnych warunkach lub wykonujący pracę o szczególnym charakterze. W ramach ubezpieczenia w ZUS są również szczególne zasady: dla górników, których świadczenia i możliwości przejścia na emeryturę są nieporównywalnie korzystniejsze niż dla reszty, dla duchownych, którym składki finansuje w całości lub niemal w całości społeczeństwo. Są też przeświadczeni o braku uprzywilejowania przedsiębiorcy, którzy płacą składki niższe niż wartość ich pracy, by w przyszłości otrzymywać emeryturę z publiczną dopłatą. Są też niezgodnie z Konstytucją wykluczeni przez system: pomocnicy rolników oraz pracujący na umowach o dzieło, pierwotni zbywcy majątkowych praw autorskich i wreszcie studenci na zleceniach. Opcji i możliwości jest tyle, że można powtórzyć za maestro Jerzym Kryszakiem z Opola ’98: „to jest po prostu dom wariantów”.
Czytaj w LEX: Ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób mających ustalone prawo do emerytury lub renty >>>
Zatem ile systemów pan naliczył?
Powiem przewrotnie: nie mam najmniejszych wątpliwości, że system emerytalny jest jeden. Ta pewność wynika z przepisów Konstytucji, która przesądza, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego między innymi po osiągnięciu wieku emerytalnego. Ustawodawca może jednak z dużą dozą swobody wybierać formy zabezpieczenia społecznego, których różnorodność rozrosła się jak widać do monstrualnych rozmiarów. Stwierdzenie o jednym systemie jest kluczowe, ponieważ nierozerwalnie wiąże się z nim wymóg spójności poszczególnych rozwiązań. Z tego względu trzeba faktycznie sprawdzać, czy ustawodawca jeszcze panuje nad tą mnogością, czy też może zamieniła się ona w „dom wariantów” - do tego z wakatem kierowniczym.
Czytaj w LEX: Nabywanie prawa do emerytury a obowiązki płatników składek >
Jak w takim razie to sprawdzać?
Można na to spojrzeć pod kątem spójności oraz transparentności. Spójność oznacza po pierwsze, że osobie zmieniającej w ciągu życia różne podsystemy nie przepadają uprawnienia nabywane w każdym z tych podsystemów. Po drugie spójnością jest również wzajemna adekwatność świadczeń i brak nieuzasadnionego uprzywilejowania jednych względem innych. Transparentność w tym przypadku oznacza wykorzystywanie rozwiązań społecznie zrozumiałych, a także kontrolę kosztów systemu jako całości i każdego jego elementu z osobna.
Czytaj również: Lawinowo rośnie liczba emerytów, którym budżet dopłaca do minimalnej>>
Jak zatem wypada nasz system?
Niestety możliwe jest wskazanie istotnych niedociągnięć w każdym obszarze. Od lat pretensje co do zasad łączenia uprawnień z systemem powszechnym zgłaszają rolnicy i mundurowi, a sędziowie ostatnio wnieśli nawet skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Nie oceniam zasadności tych roszczeń, jednak ich występowanie świadczy o tym, że są poważne podejrzenia co do spójności systemu. O wiele gorzej jest z adekwatnością świadczeń w ramach całości.
Reforma emerytalna z przełomu wieku, o której było od początku wiadomo, że obniży emerytury, nie objęła ostatecznie większości uprzywilejowanych. W ten sposób rozbieżność udzielonej w przyszłości ochrony urosła do niebotycznych rozmiarów. W perspektywie obniżania tzw. stopy zastąpienia w ZUS, górnicy i mundurowi wrócili do swoich przywilejów sprzed reform, sędziowie walczą w Trybunale o więcej, a najzamożniejszym rolnikom przyznano specjalne dodatki do i tak już uprzywilejowanych emerytur. Chociaż część odstępstw w systemie ma uzasadnienie, to trudno zaakceptować je wszystkie, np. zrównanie tuż przed ostatnimi wyborami parlamentarnymi praw działaczy związkowych z uprawnieniami górników faktycznie pracujących pod ziemią. Podobnie nie potrafię uzasadnić, dlaczego rolnik z dużym gospodarstwem rolnym w przeciwieństwie np. do drobnej krawcowej, korzysta z takich przywilejów.
Czytaj w LEX: Wiek emerytalny a wypowiedzenie umowy o pracę - omówienie orzecznictwa >>>
W niemal każdym przypadku dokładne porównanie różnych przywilejów nie zawsze jest możliwe nawet dla fachowców, podczas gdy powinna być to wiedza łatwo dostępna dla obywatela, aby mógł ocenić poczynania polityków. W przeciwnym razie o kolejne bonusy walczy się w zaciszach gabinetów - wymieniając przysługi, a nie w toku transparentnej i demokratycznej debaty. Jedyny wyjątek w finansowym mętliku stanowią emerytury pomostowe. Tutaj wiadomo, że za wcześniejszą dezaktywację w wybranych zawodach w 18 proc. płacą pracodawcy zatrudniający takie osoby, a brakujące 1,3 mld zł uzupełnia reszta społeczeństwa z podatków.
Czytaj w LEX: Świadczenia przedemerytalne - komentarz praktyczny >>>
Skoro mamy jeden system, nad którym nie bardzo panujemy, to czy nie można spróbować tego uporządkować?
Nie tylko możemy, ale powinniśmy to zrobić. Mało tego – transparentność i spójność od lat jest na wyciągnięcie ręki. Wszystko zależy od presji społecznej i woli polityków, ponieważ od strony prawno-konstrukcyjnej przeciwskazania nie istnieją. Co powiedziałaby pani na system, w którym składki płacą wszyscy, a świadczenia są ustalane na tych samych zasadach przy współistnieniu wyjątków - uzasadnionych i poddawanych kontroli społecznej również dzięki świadomość co do ich kosztów? Te wyjątki mogą np. polegać na obniżaniu czy dofinansowaniu składek niektórym, stosowaniu przeliczników składek innym czy istnieniu różnych dodatków i gwarancji kwotowych. Słowem: możemy wszystkich objąć jednym systemem ubezpieczeń społecznych, nie rezygnując z uprzywilejowania w przypadkach, w których uznamy to za zasadne.
Od dekad znamy tego typu konstrukcje prawne – obecnie dotyczą one np. górników, którzy wnoszą składki do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jak inni, ale świadczenia mają liczone w o wiele korzystniejszy sposób. W ich przypadku wystarczy tylko, by różnicę między faktycznie otrzymywanymi emeryturami, a tymi hipotetycznie ustalonymi bez przywilejów ująć w jakimś subfunduszu emerytalnym i mamy transparentność. Wówczas każdy wie, ile kosztują przywileje górnicze, co się na nie składa, a dyskusja na temat ich utrzymania, zmniejszenia czy też zwiększenia staje się czytelna dla każdego zainteresowanego.
Czytaj w LEX: Zasady zaliczania do stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym >>>
Czy górnicy to dobry przykład, skoro oni zawsze podlegali pod ZUS? Co ze służbami – przecież już próbowano ich podporządkować ZUS.
Z początkiem 1999 r. dokonano po raz pierwszy zespolenia większości rozproszonych elementów systemu emerytalnego, w tym również tych właściwych służbom mundurowym. Sęk w tym, że nie tylko włączono ich do systemu ubezpieczeń, ale również zlikwidowano wszelkie szczególne uprawnienia dla przyjmowanych do służby od tej daty. Po akcji protestacyjnej w 2003 r. również młodszych funkcjonariuszy przeniesiono do systemu bezskładkowego.
Doświadczenie z lat 1999-2003 pokazuje, że scalenie systemu po pierwsze jest prawnie możliwe. Po drugie, że nawet w ogólnym zrozumieniu dla potrzeby reform na przełomie wieków konieczne było poszukiwanie konsensusów. Bezwzględne reformowanie – choćby nawet i potrzebne, nie spotka się ze zrozumieniem nawet osób skłonnych do negocjacji. Przecież nic nie stało na przeszkodzie, by w 2003 r. rząd premiera Millera – podobnie jak zrobił to względem górników – pozostawił funkcjonariuszy w ubezpieczeniu, ale zagwarantował przywileje świadczeniowe. To był olbrzymi błąd, którego skutki odczuwamy do dzisiaj.
Czytaj w LEX: Wysokość emerytury ustala się na podstawie niepodważalnych dowodów - omówienie orzeczenia >>>
Skoro mieliby przywrócić same przywileje w świadczeniach, ale z pozostawieniem składek, to czy nie wyszłoby na to samo, a nawet na gorsze? Czy płacenie składek przez państwo-pracodawcę do państwa-ZUS nie jest przekładaniem pieniędzy między kieszonkami tych samych spodni?
Byłoby nim, gdyby te „spodnie” nie przechodziły z ojca na syna! W polskim systemie składka emerytalna – jak każda inna danina publiczna z tytułu pracy, jest częścią wartości wypracowanej przez zatrudnionego, a państwo tak samo jak każdy inny pracodawca, powinno ją odprowadzać. Nie płacąc składek za funkcjonariuszy, sędziów i prokuratorów, państwo za pracę o określonej wartości płaci mniej aniżeli inni zatrudniający. Dla funduszu emerytalnego oznacza to utratę potencjalnych wpływów i bezpośrednio przekłada się na jego obecny deficyt, który przy permanentnym deficycie sektora finansów publicznych oznacza wzrost długu na przyszłość. Można byłoby to usprawiedliwić, gdyby środki z niedoszłych składek w lepszy sposób trafiały do przyszłego pokolenia. Jednakże zwłaszcza w ostatnich latach trudno posądzić nasze państwo o umiarkowanie w wydatkach, ale pomimo zakończonego okresu pomyślnej koniunktury, stopa inwestycji publicznych jest na poziomie trudnych lat ’90. Nie wykorzystano również tego czasu na podjęcie skutecznych wysiłków na rzecz budowy supernowoczesnego systemu edukacji, programów mieszkalnictwa dla rozpoczynających dorosłe życie czy wreszcie poprawy warunków zatrudniania młodszego pokolenia.
Trzeba postawić sprawę jasno: bezskładkowość to nie uprzywilejowanie funkcjonariuszy w ramach obecnego polskiego społeczeństwa, lecz przywilej jednego zatrudniającego płatnika, tzn. państwa, względem innych podmiotów rywalizujących o zatrudnionych. Przede wszystkim jednak to konsumowanie przez obecne pokolenie środków, które powinny być przeznaczone na redukcję bieżących zobowiązań, które w przeciwnym razie obciążą przyszłe pokolenia. Z reguły „dzieci finansują emerytury rodziców”, w polskiej rzeczywistości wyjdzie „wnuki sfinansują emerytury rodziców i zapłacą ich rachunki za dziadków.”
Czytaj w LEX: Zmniejszenie lub zawieszenie świadczeń pracującym emerytom i rencistom >
Czytaj również: Dr Lasocki: Dla spracowanych osób lepsze świadczenie przedemerytalne niż emerytura stażowa>>
Byłby Pan w stanie wytłumaczyć to funkcjonariuszom protestującym przed zniesieniem systemu bezskładkowego?
Paradoksalnie w takim proteście powinni uczestniczyć wyłącznie politycy planujący w danej kadencji wykorzystywać niedoszłe składki do celów innych niż pokrycie bieżących wypłat z FUS czy w ostateczności na cele inne niż inwestowanie tych środków. Przypomnę, że likwidacja bezskładkowości w 1999 r. oznaczała odpowiednie podniesienie wynagrodzeń i uposażeń – tzw. „ubruttowienie” na tyle, by otrzymywane po zmianie środki były identyczne. Włączenie służb do systemu powszechnego mogłoby więc – a wręcz powinno być neutralne dla ich uprawnień i bieżącej wypłaty. Powtórzę: bezskładkowość to pytanie o to, czy dodatkowo obciążymy młodszych, czy też nie konsumujemy części wartości pracy, która to wartość powinna trafić do systemu jako składka. Utrzymywanie tak odmiennego podsystemu dla funkcjonariuszy oznacza również spiralę oczekiwań kolejnych służb, które również muszą być nim obejmowane.
Chodzi o Straż Marszałkowską?
O nich też, choć nie tylko. Kolejne formacje „w pakiecie” ze swoim powołaniem są dopisywane do systemu zaopatrzeniowego. Znajduje to potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 39/13, w którym stwierdzono, że narusza zasadę równości pominięcie w uprzywilejowaniu ówczesnej służby celnej – dzisiaj służby celno-skarbowej. Co z tego, że Trybunał przyznał, że służby mundurowe i umundurowane nie tworzą bezwzględnie jednolitej kategorii zawodowej, a praca celników jest jedynie podobna, a nie tożsama z pracą policjantów. Mając do dyspozycji dwa skrajne rozwiązania tj. powszechny nieuprzywilejowany system dla każdego oraz zaopatrzeniowy system policyjny, Trybunał stwierdził, że „podobnych” do policjantów celników nie można pozostawić w jakże odmiennym – w domyśle gorszym - systemie powszechnym. Pierwszy wniosek z tego taki, że korzystając z tak skrajnie różnych rozwiązań, państwo samo ogranicza swoje możliwości, rozkręcając przy tym spiralę przywilejów. Drugi to taki, że Trybunał przyznał, iż przywileje mundurowe są tak lukratywne w porównaniu do zasad ogólnych, że pozostawienie jakiejś grupy w systemie powszechnym paradoksalnie łamie Konstytucję!
Czytaj w LEX: Zmniejszanie i zawieszanie emerytur i rent z FUS w związku z osiąganiem przychodu w państwach członkowskich UE >
To samo państwo ma problem ze służbami, bo policjantom płaci dodatkowo za sam fakt pozostawania w służbie mimo osiągniecia wieku emerytalnego. Dochodzi jeszcze kwestia wieku, po osiągnięciu którego można skorzystać z przywileju.
To kolejny paradoks. Państwo korzysta z konstrukcji dezaktywujących, ale w sumie, to by chciało kontynuować zatrudnianie. Funkcjonariusz rozważa odejście, ale jeżeli zostaną mu zaproponowane odpowiednie warunki finansowe, to jeszcze popracuje. Jednocześnie jeśli zdecyduje się na odejście ze służby, to najprawdopodobniej nadal będzie pracował, choć już w innym zawodzie. Dochodzimy w ten sposób do istoty przywilejów emerytalnych – nie tylko tych mundurowych. Wcześniejsze przejście na emeryturę jest niezbędne tylko, jeżeli taka osoba wskutek wykonywania jakiejś pracy nie jest zdolna do jakiegokolwiek zarobkowania. Prawda jest jednak taka, że problem nie dotyczy całej grupy zawodowej, lecz indywidualnych mundurowych, którzy przecież mogliby korzystać z indywidualnych instrumentów dezaktywacji to znaczy z rent. Państwo sięga po przywileje emerytalne nie dlatego, że musi to robić, ale dlatego, że jest to bardzo wygodne, bo pozornie mniej kosztuje.
Jak to „mniej kosztuje” i dlaczego wygodne?
Zastrzegłem, że pozornie mniej. Działa ten sam mechanizm, co w przypadku bezskładkowości w zaopatrzeniu społecznym. Państwo polskie roku pańskiego 2023 korzysta z pracy danej osoby, ale obiecuje, że część kosztu tej pracy sfinansuje państwo z roku 2048, tzn. z innymi rządzącymi i innymi podatnikami. Po co więc płacić teraz więcej, skoro zatrudnieni kuszą się obietnicą emerytur znacznie hojniejszych niż dla nieuprzywilejowanych? Wobec tego wygodniej jest uwodzić wizją „pozłacanej zielonej trawki”, niż zająć się taką prozą zatrudnienia jak poprawa warunków pracy czy wynagradzania. Spójrzmy na pracę nauczyciela – jest taka sama w placówkach publicznych i prywatnych. Prywatne placówki muszą jednak płacić więcej, bo ich pracownicy nie posiadają finansowanych z budżetu uprawnień wynikających z Karty Nauczyciela, wśród których do niedawna znajdowały się przywileje nauczycielskie, które możliwe, że niebawem powrócą. Ponieważ taki chocholi taniec trwa od dekad, pokolenie, które chciałoby z tym skończyć, musiałoby zarówno spłacić zobowiązanie względem już emerytowanych, jak i zatrudniać należycie obecnie pracujących. Obietnice przywilejów branżowych to nie tylko problem ich rzeczywistych „sponsorów”, ale także potencjalnych beneficjentów. „Obiecanki” kryją pewien haczyk, z którego państwo niechętnie zrezygnuje.
Sprawdź również książkę: Ubezpieczenia społeczne. Repetytorium >>
To czego jeszcze im nie mówią?
Przywileje branżowe odrębne od powszechnej części systemu są głęboko zakorzenione w tzw. fordowskim modelu zatrudnienia, który polega między innymi na pracy przez całe życie w jednym zawodzie. Jeśli potencjalnie uprzywilejowany zrezygnuje z wykonywanego zawodu choćby na chwilę przed nabyciem przywileju, to bez śladu po uprzywilejowaniu „ląduje” ze składkami w systemie powszechnym, który – jak przyznano w przytoczonym wyroku K 39/13 – jest diametralnie, a wręcz niekonstytucyjnie, mniej korzystny. Jeśli więc np. w Straży Marszałkowskiej poszukiwano osób z doświadczeniem policyjnym lub wojskowym, to brak przyznania im przywileju te poszukiwania by bardzo ograniczał. Gdyby zamiast odrębnej emerytury policyjnej przywilej funkcjonariusza danej służby polegał np. na przemnażaniu każdej składki współczynnikiem dajmy na to 150 proc., to odejście z pracy powiedzmy po połowie okresu uprawniającego do pełnej emerytury dawałoby w systemie powszechnym połowę przywileju. Zastosowanie współczynnika 150 proc., 200 proc. czy nawet 300 proc. od razu pozwala określić ile razy lepiej od przeciętnego ubezpieczonego ma osoba wykonująca zawód uprzywilejowany. Przeliczniki mogłyby być różne – inne np. dla funkcjonariusza Straży Marszałkowskiej, a inne dla żołnierza GROM-u. Obecnie jednak pracodawca-państwo uzyskuje dodatkowy czynnik wpływu na zatrudnionego, który zwłaszcza po kilkunastu latach pracy zastanowi się dwukrotnie, czy postawi się przełożonemu np. w okolicznościach, które znamy z protestów kobiet. Przywilej powinien być odbierany tylko, jeśli uprzywilejowany funkcjonariusz, prokurator czy sędzia dopuści się przestępstwa w związku z wykonywanym zawodem, ale nie kiedy z różnych względów, choćby problemów osobistych, po prostu odejdzie z pracy. Między innymi dlatego twierdzę, że scalenie systemu jest w interesie obywateli, w tym również samych uprzywilejowanych.
Czytaj również: SN: Emerytura za pracę w służbach PRL obniżona, reszta normalnie>>
I tutaj dochodzimy do ściany. Stan spoczynku sędziów zapisano w Konstytucji, więc jest nie do ruszenia.
Owszem, ale bezskładkowości sędziów przecież w Konstytucji nie zapisano. Nie ma przepisu zakazującego odprowadzania składek za sędziów do FUS. Uprawnienie sędziego w stanie spoczynku mogłoby przecież polegać na uzupełnieniu emerytury z FUS obliczonej na podstawie wszystkich odprowadzonych w karierze składek o dodatek sędziowski z tytułu stanu spoczynku, uzależniony od rangi i stażu orzeczniczego. Wówczas nie byłoby poczucia, że w stanie spoczynku przepadają im składki, które to poczucie doprowadziło do złożenia w tej sprawie skargi w Trybunale.
Czytaj w LEX: Czy ustawowe prawo do wycofania wniosku o emeryturę jest nieograniczone? >
Dr Tomasz Lasocki, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; były członek Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego; współautor „Białej Księgi” przeglądu emerytalnego 2016: bezpieczeństwo dzięki różnorodności; były członek Komitetu ds. Interpretacji, Stanowisk i Wyjaśnień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Druga część rozmowy: Dr Lasocki: Polski system emerytalny wymaga ujednolicenia.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
