Zmienność prawa w Polsce trzeci rok z rzędu utrzymuje się na zbliżonym poziomie, co w kontekście trzech ostatnich dekad jest pozytywną rzadkością. Tak wynika z raportu pt. „Barometru stabilności otoczenia prawnego  w polskiej gospodarce" przygotowanego już po raz piąty przez Grant Thornton. Dotąd niemal stale produkcja prawa w Polsce z roku na rok przyspieszała. W 2019 r. uchwalono w Polsce 21,7 tys. stron nowych aktów prawnych najwyższej rangi (ustaw, rozporządzeń i umów międzynarodowych), czyli o 3,2 proc. więcej niż w 2018 r. W porównaniu z rekordowym 2016 r., kiedy wprowadzono ponad 35 tys. stron nowych przepisów, jest to spadek aż o 40 proc. Legislatorom udało się więc przełamać trend niemal stałego, niezależnego od cykli gospodarczych czy politycznych wzrostu produkcji prawa. Ilość wchodzących na bieżąco w życie przepisów nadal jest ogromna, więc rzetelne ich śledzenie jest niemal fizycznie niemożliwe.

Przedsiębiorca lub obywatel, który chciałby mieć pewność, że jest na bieżąco ze zmianami musiałby każdego dnia roboczego 2019 roku na samo czytanie aktów prawnych poświęcić 2 godziny i 52 minuty (przy optymistycznym założeniu, że na przeczytanie jednej strony  potrzebne są 2 minuty). Ponadto sposób tworzenia prawa nadal pozostawia jednak wiele do życzenia – wynika z badania Grant Thornton. - Problem nadmiernej zmienności prawa został rozwiązany, ale wciąż daleko nam do sytuacji, w której spokojnie możemy o nim zapomnieć. Zmienność prawa w Polsce nadal jest silna, a zmiany w prawie przygotowywane są często w pośpiechu i bez głębszego namysłu – ocenia Tomasz Wróblewski, partner zarządzający Grant Thornton w Polsce. A to jego zdaniem jest największa bariera dla przedsiębiorców.

Czytaj również: Legislacyjna porażka Sejmu - nowe prawo przytłacza firmy  >>

 


Więcej zmian w edukacji i prawie pracy niż w podatkach

Nowe regulacje powstają głównie w rządzie, dużo rzadziej w parlamencie. Na jedną stronę ustawy przypada aż 4,7 strony rządowego rozporządzenia. W sumie liczyły one 17,5 tys. stron maszynopisu, a więc o 3,8 proc. więcej niż przed rokiem, ale o 11 proc. mniej niż dwa lata temu. Oznacza to, że drogą rozporządzeń uchwalonych było w minionym roku 81 proc. nowego prawa. Niemal 5,5 tys. stron rozporządzeń wyprodukowało Ministerstwo Edukacji Narodowej w 2019 roku. To prawie jedna trzecia wszystkich stron tych aktów z ubiegłego roku. Pierwsze miejsce MEN w tej kategorii zawdzięcza rozporządzeniu o podstawach programowych kształcenia w zawodach, które liczy aż 4 320 stron. Jednak nawet bez tego rozporządzenia resort edukacji narodowej stworzyłby 1125 stron rozporządzeń,  czyli nadal byłby w ścisłej czołówce, bo na piątym miejscu.

Mocno aktywne w tworzeniu rozporządzeń jest też Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w 2019 roku opublikowało 1 839 stron aktów wykonawczych. Kolejne organy rządowe, które w 2019 roku wyprodukowały dużą liczbę stron rozporządzeń to Ministerstwo Finansów (prawie 1,7 tys. stron), Rada Ministrów (ponad 1,3 tys. stron) oraz Ministerstwo Zdrowia (ok. 1 tys. stron). Ostatnie miejsca zajęły ministerstwa: funduszy i polityki regionalnej, spraw zagranicznych oraz sportu, każde z nich przygotowało mniej niż 100 stron rozporządzeń.

Czytaj w LEX: Mali podatnicy VAT z takimi samymi prawami w całej UE >

Posłowie i senatorowie przyjęli zaś ponad 3,7 tys. stron maszynopisu ustaw, co jest drugim (po 2015 roku) najwyższym wynikiem w historii polskiego parlamentu. Drogą ustaw w dwóch ostatnich latach przyjmowanych było więc po 17 proc. nowych regulacji.  Oznacza to, że rząd jest 5-krotnie „płodniejszym” legislatorem w Polsce niż parlament. W ubiegłym roku wyjątkowo spadła liczba zmian podatkowych, za to przybyło z zakresu prawa pracy za sprawą Pracowniczych Planów Kapitałowych (PPK).

 


Brakuje dyskusji w parlamencie

Wiele do życzenia pozostawia jakość prac nad nowymi regulacjami. Projekty tworzone są często w pośpiechu, bez zachowania odpowiedniej staranności, z pominięciem konsultacji publicznych czy dyskusji z ekspertami. W 2019 r. średni okres prac nad ustawą (licząc od dnia wpłynięcia ustawy do Sejmu do podpisu Prezydenta) trwał  69 dni. To nowy rekord, poprzedni był w 2016 roku i wynosił 77 dni. Przede wszystkim  to skutek marginalizacji prac komisji parlamentarnych. Według Grant Thornton 31 proc. uchwalanych w 2019 roku ustaw nie było dogłębnie analizowanych w komisjach.

Czytaj w LEX: Ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia zatorów płatniczych z perspektywy zarządzania wierzytelnościami >

Marek Kowalski, przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich, prezes Centrum Analiz Legislacyjnych i Polityki Ekonomicznej od dawna podkreśla, że należy odrzucić przyzwyczajenia skutkujące pochopnymi pracami legislacyjnymi, z których bardzo trudno się wycofać. - Ustandaryzowanie sposobu oceny potrzeb regulacyjnych ułatwi weryfikację ich trafności – wprowadzi zupełnie nową wartość do procesu legislacyjnego i wyraźnie zwiększy szansę na podniesienie jakości stanowionego prawa. W przypadku przepisów pilnych, które ze względu na czas nie mogą być dogłębnie zbadane na etapie przygotowania, należy wprowadzić czasowy charakter ich obowiązywania, nie przekraczający dwóch lat – mówi Marek Kowalski.

Czytaj w LEX: Ochrona danych osobowych w chmurze obliczeniowej w zakresie cyberbezpieczeństwa >

Rząd nie przygotowuje analiz ex-post

Zgodnie z regulaminem prac Rady Ministrów,  rząd tworząc projekty ustaw może zdecydować, że po pewnym czasie od wejścia w życie danego aktu przeprowadzi analizę jej funkcjonowania – sprawdzi, czy regulacje zadziałały w praktyce tak, jak zakładał ustawodawca, czy osiągnięto pożądane rezultaty i czy ewentualnie nie są potrzebne jakieś korekty. To tzw. ocena skutków regulacji ex-post. Jej wyniki  powinny trafić na stronę Rządowego Centrum Legislacji.

W ostatnich czterech latach rząd ocenę ex post przeprowadził zaledwie dziewięć razy (a przynajmniej tyle analiz można znaleźć na stronach RCL) - to mniej niż 1 proc. wszystkich uchwalonych aktów. Oznacza to, że tylko jedna na sto ustawa uchwalana w Polsce jest w sposób metodyczny i zorganizowany poddawana analizie po wejściu w życie. W przypadku czterech z nich analiza kończyła się rekomendacją nowelizacji  danej ustawy lub innymi zmianami, co sugeruje, że taka systemowa ocena  ex post ma sens, ponieważ pozwala wychwycić błędy w funkcjonowaniu przepisów i wyciągnąć wnioski na przyszłość.

Jadwiga Emilewicz, minister rozwoju, w rozmowie z Prawo.pl przed wyborami do Sejmu zapowiadała, że chce wprowadzić obowiązek analizy funkcjonowania przepisów (OSR ex post).  Póki co jednak wciąż go nie ma.

Czytaj w LEX: Najważniejsze zmiany w windykacji w 2020 roku >