Nawet małe zlecenia bez partnerów ze Wschodu

Jasne zasady wykluczenia podmiotów wpisanych na listy sankcyjne w zamówieniach publicznych poniżej progów, jak również możliwość odstąpienia od umowy z podmiotem objętym sankcjami w trakcie realizacji kontraktu – to nowości przewidziane w projekcie przepisów sankcyjnych. Polska chce też, aby procedury egzekwowania unijnych i krajowych sankcji były podobne. Wiąże się to też z surowszą odpowiedzialnością karną i rozbudowanymi obowiązkami informacyjnymi.

Chodzi o kolejną wersję projektu ustawy o środkach ograniczających (numer w RCL – UC92), czyli tzw. dużej ustawy sankcyjnej. Co istotne, ustawa nie dotyczy tylko Rosji i Białorusi, ale także sankcji unijnych wprowadzanych na różne państwa prawie na całym świecie. W zestawieniu sankcji UE są też objęte sankcjami w ostatnich latach państwa jak np. Gwatemala (różne ograniczenie od 2024 r.), Iran, Mołdawia, Niger, Sudan, ale również takie organizacje jak Hamas i Palestyński Islamski Dżihad.

Sankcje w jednym miejscu

Celem jest kompleksowe uregulowanie stosowania w Polsce zarówno krajowych, jak i unijnych sankcji. Obecnie np. krajowe przepisy rozrzucone są w różnych aktach prawnych, a tym tych dotyczących AML, jak również w ustawie z 13 kwietnia 2002 r. o szczegółowych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2025 r. poz. 514). Zresztą ta ostatnia ustawa nie zniknie, co oznacza, że w praktyce będą dwie krajowe listy sankcyjne – ta na podstawie ustawy z 2022 r. i teraz kolejna, na podstawie nowej ustawy.

Unijne sankcje są nakładane oczywiście na poziomie wspólnotowym, ale ich egzekwowanie spada na państwa członkowskie, przez co mechanizmy są nierzadko różne, jak i praktyka stosowania przepisów budzi czasem spory interpretacyjne (pisaliśmy o tym w tekście TSUE Rosja Białoruś lista sankcyjna omawiając dwa „sankcyjne” wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 marca 2026 r.).

W przeciwieństwie do przepisów dotyczących nakładania środków ograniczających, które są przyjmowane jednomyślnie w UE, ich wdrażanie i egzekwowanie jest zdecentralizowane. Organy państw członkowskich odpowiadają za uregulowanie systemu instytucjonalnego związanego ze stosowaniem sankcji na gruncie krajowym, w tym poprzez określenie organów właściwych, systemu i procedury przyznawania odstępstw oraz monitorowanie przestrzegania zakazów przez przedsiębiorstwa i obywateli. Rzeczpospolita Polska powinna przyjąć mechanizmy, które umożliwią szybszą i bardziej spójną reakcję w sytuacjach wymagających pilnej interwencji lub dostosowania do nowych regulacji unijnych – czytamy w uzasadnieniu ustawy.

Krajowe sankcje obecnie są – i mają być w przyszłości - uzupełnieniem tych unijnych. To od danego państwa członkowskiego zależy, czy je wprowadzi, czy też nie. Polska w 2022 r. się na to zdecydowała, ale nie jest unijnym wyjątkiem. Posiada je już (lub pracuje nad jego wprowadzeniem) kilka państw, w tym Bułgaria, Czechy, Rumunia, Łotwa, Litwa, Słowenia, Niemcy.

Zgodnie z unijnym trendem projekt zakłada szeroka odpowiedzialność karną w obszarze sankcji, na co zwracają uwagę eksperci.

Ustawa to dopiero początek. Wyzwaniem jest egzekucja, zwłaszcza w takim obszarze jak sankcje. Z jednej strony projekt ustawy słusznie wprowadza rozbudowany katalog kar kryminalnych za naruszenia sankcyjne, a także - w przypadku odpowiedzialności podmiotów zbiorowych - karę pieniężną w wysokości do 200 milionów złotych lub 5% przychodu. Z drugiej strony mam wrażenie, że wciąż brakuje nam spójnej strategii komunikacji adresowanej do biznesu, z której by wynikało, że każdy przedsiębiorca powinien weryfikować swoich kontrahentów pod kątem sankcji. To jest pierwsza linia tego frontu. Na poziomie takiej świadomości wciąż jest wiele do zrobienia. Duże podmioty zwykle jakoś weryfikują, ale mniejsze czasem nawet nie wiedzą co to takiego sankcje, ewentualnie co najwyżej robią formalny compliance, to znaczy dbają o właściwe klauzule i zapisy w umowach. To też jest ważne, ale w krytycznej sytuacji może być niewystarczające, aby wykazać staranność w zakresie weryfikacji sankcyjnej - podkreśla Robert Socha, prawnik, prezes Open Intelligence Group.

Więcej ograniczeń w zamówieniach publicznych

Nowe przepisy sankcyjne mają też zmodyfikować prowadzenie przetargów, do których nie trzeba stosować ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320, dalej jako "PZP").

Projekt „dużej ustawy sankcyjnej” doprecyzował nakładanie krajowych sankcji w obszarze prawa zamówień publicznych. Do katalogu krajowych sankcji – w porównaniu z funkcjonującą już od ponad trzech lat polską ustawą sankcyjną – dodano również wykluczenie z postępowań zmierzających do udzielenia zamówienia publicznego prowadzonego z wyłączeniem PZP oraz o wartości mniejszej niż kwoty określone w art. 2 ust. 1 PZP. Ponadto ustawodawca wprost przewidział możliwość odstąpienia przez zamawiającego od umowy z wykonawcą, który został wpisany na listę sankcyjną po zawarciu umowy w przedmiocie zamówienia – tłumaczy Julia Solga-Bielawska, radca prawny z firmy doradczej Olesiński i Wspólnicy.

Tak wynika z projektowanego art. 6 nowej ustawy. Wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie uzupełniono bowiem o postępowania zmierzające do udzielenia zamówienia publicznego o wartości mniejszej niż progi ustawowe, a także do postepowań, do których w ogólne nie stosuje się PZP. W obecnej ustawie jest zbliżony przepis, ale ujęty jest bardzo ogólnikowo. Teraz art. 43 nowej ustawy go ma doprecyzować.

Przykładowo, wykluczenie z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego będzie realizowane przez odrzucenie przez zamawiającego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub oferty takiego wykonawcy. Sankcje będą też skutkować brakiem zaproszenia wykonawcy do złożenia oferty wstępnej, oferty podlegającej negocjacjom, oferty dodatkowej, oferty lub oferty ostatecznej, jak również  brakiem zaproszenia do negocjacji lub dialogu. Finalnie - nawet gdyby wykonawca objęty sankcjami jakimś cudem przeszedł do końcowego etapu wyłonienia oferenta - to można byłoby uchylić się od zawarcia z nim umowy.

O możliwości odstąpienia od umowy decyduje zaś projektowany art. 44. Zamawiający - w zamówieniach publicznych - może odstąpić od umowy jeżeli wykonawca tej umowy został wpisany na listę i zastosowano wobec niego krajowy środek ograniczający.

Celem wprowadzenia zaproponowanych przepisów jest zapewnienie zamawiającemu prawidłowej realizacji zadań w przypadku, gdy w toku wykonywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na wykonawcę nałożony zostanie wskazany krajowy środek ograniczający lub gdy w toku wykonywania umowy w sprawie zamówienia publicznego wobec wykonawcy tej umowy Unia Europejska zastosuje środek ograniczający polegający na zakazie dalszego wykonywania umów w sprawie zamówienia publicznego – takie usprawiedliwienie tego ograniczenia znajdziemy w uzasadnieniu projektu.

Eksperci zwracają jednak uwagę, że to nie wystarczy i celowa będzie dogłębna weryfikacja potencjalnych oferentów. 

Ustawodawca słusznie wprowadza takie rozwiązanie, ale w praktyce będzie to oznaczać konieczność głębszej weryfikacji wykonawców. Mało prawdopodobne, aby podmiot wpisany na listę pchał się do pierwszego szeregu. Na wierzchu będzie “czysto”. Zwykle problemy są widoczne głębiej w strukturze własności, a nawet faktycznej kontroli, tam można trafić na podmioty z list sankcyjnych, które pośrednio kontrolują podmiot ubiegający się o zamówienie publiczne - komentuje Robert Socha.        

Mało czasu na implementację

Projekt ustawy nadal jest w trakcie rządowego procesu legislacyjnego (aktualnie w Komitecie ds. Europejskich), ale eksperci liczą, że prace nad nim przyśpieszą.

Sprawy mogą jednak potoczyć się szybko, bo Polska jest już znacząco spóźniona z przyjęciem ustawy implementującej dyrektywę 2024/1226/UE, ujednolicającą stosowanie i egzekwowania unijnych sankcji. Te drugie już niedługo staną się w Polsce realnie egzekwowalne. Krajowe sankcje w dużej ustawie sankcyjnej będą uniwersalnym narzędziem nacisku gospodarczego, nie tylko w związku z agresją Rosji na Ukrainę – prognozuje mec. Solga-Bielawska.

Zgodnie z art. 22 dyrektywy powinniśmy ją bowiem implementować - przyjmując odpowiednie krajowe przepisy - do 20 maja 2025 r. Polska ma więc już ponad 10 miesięcy opóźnienia.

Niejako przy okazji, zmienia się też kilka innych ustaw i uszczelnia przepisy. 

Ciekawostką w tym projekcie (art. 85) jest włączenie informacji o naruszeniach sankcyjnych do katalogu zgłoszeń objętych ustawą o ochronie sygnalistów, analogicznie do rozwiązania, które od dawna funkcjonuje na poziomie UE - zaznacza Robert Socha. 

Ostatnio implementację wdrożyły Niemcy (ich ustawa weszła w życie 6 lutego br.). To o tyle istotne, że największa unijna gospodarka (i zdecydowanie największy polski partner handlowy). O ile nie jest zaskoczeniem zaostrzenie krajowych środków sankcyjnych i objęcie większości z naruszeń sankcji odpowiedzialnością karną (a nie tylko czynami zagrożonymi administracyjnymi karami pieniężnymi). Nie będzie też już – w przypadku odpowiedzialności karnej za naruszenie sankcji - nieznanej polskiemu systemowi prawnemu swoistej furtki bezpieczeństwa.

Szczególnie godne uwagi jest również to, że znika podstawa do wyłączenia odpowiedzialności karnej, tzw. "48-godzinny okres karencji", w ramach którego nie można było nałożyć kary, jeśli przestępstwo zostało popełnione przed końcem drugiego dnia roboczego po publikacji aktu prawnego w Dzienniku Urzędowym UE – podkreśla kancelaria Norton Rose Fulbright w obszernej analizie nowych niemieckich przepisów.