KNF nie chce ujawnić starej dokumentacji WIBOR

Lutowy wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie zniechęca prawników reprezentujących kredytobiorców do badania wskaźnika WIBOR z okresu przed jego oficjalnym zatwierdzeniem na podstawie rozporządzenia BMR. Komisja Nadzoru Finansowego odmawia jednak udostępnienia dokumentacji z prac działającego od 2013 r. specjalnego zespołu międzybankowego, powołując się na przepisy o dostępie do informacji publicznej.

Po wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 12 lutego br.(C-471/24), część kancelarii reprezentujących kredytobiorców postanowiła – oprócz szukania punktów zaczepienia w procedurze informowania klientów o kosztach kredytów złotowych z WIBOR - skupić się na sprawach wiborowskich sprzed objęcia ich przepisami dyrektywy 2014/17/UE oraz rozporządzenia 2016/1011/UE (tzw. BMR).

Wyrok nie zamknął debaty o WIBOR-ze. Otworzył jej drugi rozdział — głębszy i, dla starszych umów, bardziej niebezpieczny dla banków. Nie chodzi już tylko o treść umowy. Chodzi o to, czy wskaźnik stanowiący jej ekonomiczny rdzeń powstawał w systemie odpornym na manipulację. Przez 27 lat — od 1993 do 2020 r. — system był samoregulacyjny, oparty na deklaracjach, z ograniczoną transakcyjnością i bez zewnętrznego nadzoru. Istniały sygnały alarmowe. Nikt na nie systemowo nie odpowiedział – podkreśla Jacek Sosnowski, adwokat znany ze spraw frankowych.

Choć przedstawiciele sektora bankowego po lutowym wyroku podkreślali, że wskaźnik WIBOR się obronił, to w zasadzie wszyscy adwersarze i polemiści dostrzegali fakt, że wyrok dotyczy wskaźnika WIBOR po 2018 r., czyli już po objęciu go przepisami rozporządzenia BMR. Prawnicy konsumenccy zaś duże nadzieje pokładają w nadchodzących wyrokach TSUE w sprawach C-586/25, C-630/25 oraz C-607/25 dotyczących WIBOR sprzed 2018 r.

Kwestionowanie samego wskaźnika w obecnej formie i silnym statusie nadanym przez rozporządzenie BMR może być utrudnione (bądź wręcz niemożliwe).

TSUE wyraźnie wskazał, że skoro wskaźnik referencyjny – taki jak WIBOR – funkcjonuje w ramach szczegółowych ram regulacyjnych mających zapewnić jego rzetelność i wiarygodność, to jego metodologia nie podlega badaniu w ramach kontroli abuzywności klauzuli umownej. Sąd krajowy nie może zastępować administratora ani organu nadzoru w ocenie poprawności konstrukcji wskaźnika. W praktyce oznacza to potwierdzenie podstawowej zasady systemu: za poprawność i zgodność wskaźnika z prawem odpowiada administrator, a nadzór nad nim sprawuje właściwy organ krajowy – w Polsce jest to Komisja Nadzoru Finansowego. Spór cywilny między bankiem a konsumentem nie jest forum do oceny czy wskaźnik został „dobrze policzony” albo czy jego metodologia jest właściwa - piszą Marcin Bartczak i Marek Trzos-Rastawiecki, radcy prawni, partnerzy w kancelarii ITMA, który zajmują się WIBOR-em od 2015 r. Brali udział w przygotowaniu obecnej dokumentacji WIBOR, pracowali zarówno dla administratora, jak i dla uczestników fixingu przekazujących dane do wyznaczania wskaźnika (więcej na ten temat w tekście TSUE WIBOR wyrok z 12 lutego C-471/24 BMR).

Obywatel pyta nadzorcę o proces decyzyjny

Dlatego energia prawników reprezentujących konsumentów skupia się na jego historii w latach 1993-2018 i poszukiwaniu tam jakiś słabych punktów. Tym bardziej, że są różne nieprawomocne wyroki kwestionujące kredyty z WIBOR sprzed 2018 r.

Przykładem poszukiwania kolejnych punktów zaczepienia do kwestionowania „starego” WIBOR jest ostatnia sprawa dostępu do informacji publicznej, która trafiła do Komisji Nadzoru Finansowego (KNF). Wniosek o dostęp do informacji publicznej trafił do KNF już w styczniu, jeszcze przed wyrokiem TSUE w sprawie C-471/24. Chodzi o dokumentację z prac "zespołu ds. rynku międzybankowego" powołanego w 2013 r. Zespół ten, w którego skład wchodzili przedstawiciele KNF, Narodowego Banku Polskiego, Związku Banków Polskich, kilkunastu banków i ówczesnego administratora WIBOR, czyli stowarzyszenia ACI Polska (do 30 czerwca 2017 r., następnie rolę administratora przejęła GPW Benchmark S.A.). Zespół m.in. analizował sposób ustalania stawek WIBID/WIBOR w kontekście wytycznych ESMA-EBA. Celem wniosku było ujawnienie dokumentów pokazujących, jak faktycznie wyglądały prace nad dostosowaniem mechanizmu ustalania WIBOR do europejskich standardów.

Wniosek powołuje się na to, w 2013 r. Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych oraz Europejski Urząd Nadzoru Bankowego opublikowały zasady dotyczące ustalania WIBOR: European Securities and Markets Authority / European Banking Authority – dokument ESMA-EBA Principles for Benchmark-Setting Processes in the EU (2013/659). Jedna z kluczowych zasad ww. dokumentu ESMA była prosta: jeżeli banki wykorzystują benchmark w swoich produktach finansowych, powinny ponosić odpowiedzialność za sposób jego stosowania oraz zapewnić odpowiednią przejrzystość procesu. W praktyce oznaczało to konieczność wprowadzenia odpowiednich mechanizmów w regulaminach benchmarków oraz w systemie nadzoru nad ich stosowaniem. Wniosek zmierza więc do ujawnienia „kuchni” WIBOR - jakie rekomendacje faktycznie analizowano, jakie zmiany rozważano w regulaminie WIBOR, dlaczego niektóre z nich nie zostały wprowadzone. Inaczej mówiąc, chodzi - bezpośrednio - o pokazanie kulis procesu decyzyjnego, który ukształtował obecny model funkcjonowania rynku referencyjnych stóp procentowych w Polsce. Natomiast - pośrednio - chodzi o też o pokazanie, że obecny WIBOR różni się od tego „starego”, a także do jakich zmian doszło pod wpływem wymogów europejskich, czyli że dawny WIBOR to nie to samo, co obecny.

We wniosku żądano udostępnienia wszystkich protokołów, notatek, zapisów ustaleń i i dokumentów roboczych posiedzeń zespołu, protokołów i materiałów prezentowanych na spotkaniach zespołu (w tym dokumentów przekazywanych członkom tego zespołu), a także informacji o harmonogramie prac i składzie osobowym.

KNF stwierdziła, że te żądania nie spełniają wymogu uznania za informację publiczną. Zdaniem KNF prawo to musi być skonkretyzowane.

- Żądanie udostępnienia pełnej informacji z prac „zespołu ds. rynku międzybankowego”, w tym wszystkich dokumentów związanych z z organizacja i przebiegiem prac zespołu , bez doprecyzowania danych mogących stanowić informację publiczną, nie może zostać potraktowane jako żądanie udzielenia informacji publicznej. Celem dostępu do informacji publicznej nie jest wejście w posiadanie zbioru dokumentacji organu, tylko uzyskanie informacji o sprawie publicznej – pisze w odpowiedzi Jacek Barszczewski, dyrektor Departamentu Komunikacji Społecznej KNF.

Los wniosku o dostęp do materiałów zespołu rozstrzygnąć będą musiały zapewne sądy administracyjne.

Obrona WIBOR nabiera rumieńców

Próby zdobywania wiedzy o WIBOR sprzed reformy będą zapewne trwać, mimo że część prawników podkreśla, że podział na WIBOR sprzed i po 2018 r. jest – ich zdaniem - sztuczny. Zwolenniczką tego poglądu jest m.in. specjalistka od prawa bankowego Aneta Ciechowicz-Jaworska, radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Aneta Ciechowicz-Jaworska & Bartłomiej Ślażyński, na której obszerną analizę prawną powołuje się Polska Agencja Prasowa.

Nie ma „starego” i „nowego” WIBOR-u. Jest jeden WIBOR, funkcjonujący od 1993 r. jako podstawowa miara ceny bazowej pieniądza na rynku hurtowym (międzybankowym) w Polsce. Na przestrzeni lat zmieniały się dokumentacja, procedury i otoczenie regulacyjne, ale nie zmieniła się istota wskaźnika: nadal chodzi o rynkowy punkt odniesienia dla oprocentowania zmiennego. Trafnie porównano to do termometru: można go unowocześnić, wymienić obudowę i doprecyzować sposób odczytu, ale nadal mierzy tę samą temperaturę. Dokładnie tak samo było z WIBOR-em po wejściu w życie BMR – podkreśla mec. Ciechowicz-Jaworska.

Prawniczka podkreśla, że BMR nie wymyślił benchmarków od nowa, tylko wprowadził szczegółową regulację dla instytucji, która od lat istniała w praktyce rynkowej. Jej zdaniem, dotyczyło to nie tylko WIBOR-u, ale całego europejskiego ekosystemu wskaźników. Dlatego twierdzenie, że dopiero BMR „uzdrowił” WIBOR, jest znacznym uproszczeniem. BMR wprowadził jednolity standard kontroli, a nie granicę między legalnością i nielegalnością.

WIBOR sprzed 2018 r. – są wnioski w sądach

Ekspertka powołuje się m.in. na brzmienie art. 51 rozporządzenia BMR - istniejący benchmark może być nadal opracowywany i używany do czasu uzyskania zezwolenia, a w przypadku benchmarku kluczowego - do czasu wskazanego w rozporządzeniu albo do chwili ewentualnej odmowy autoryzacji. KNF wprost wskazała przy wydawaniu zezwolenia dla GPW Benchmark, że WIBOR był opracowywany jeszcze przed wydaniem licencji właśnie na podstawie przepisu przejściowego BMR. To oznacza coś prostego: samo unijne rozporządzenie dopuszczało ciągłość stosowania istniejącego wskaźnika, a więc nie traktowało wcześniejszego modelu jako prawnie skażonego. Mec. Ciechowicz-Jaworska podkreśla również, że przez BMR nie było „wolnej amerykanki” i WIBOR zawsze mierzył to samo.

WIBOR nie jest arbitralnym „parametrem banku”, lecz miernikiem ceny pieniądza na polskim rynku. Jego poprawność najlepiej pokazuje silna korelacja ze stopą referencyjną NBP. W materiałach eksperckich wskazuje się, że w długim okresie korelacja ta przekracza 90 proc. To nie jest detal statystyczny, tylko dowód, że wskaźnik zachowywał się tak, jak powinien zachowywać się rynkowy benchmark ceny pieniądza: rósł wraz z podwyżkami stóp i spadał, gdy polityka pieniężna się luzowała. Trudno więc jednocześnie twierdzić, że przez dekady był powszechnie używany jako miara ceny pieniądza i że rzekomo nie mierzył żadnej rzeczywistości rynkowej – dodaje mec. Ciechowicz-Jaworska.

Prawniczka wskazuje też „bezpieczniki” WIBOR przed rozporządzeniem BMR: wiążący charakter kwotowań, obowiązek kwotowania stawki WIBOR i WIBID w połączeniu z maksymalnym spreadem, jawne reguły fixingu, eliminowanie wartości skrajnych, sformalizowane zasady publikacji oraz rozwiązania ograniczające konflikt interesów. Mimo wieloletniego funkcjonowania wskaźnika i jego systemowego znaczenia, nie stwierdzono – jak podkreśla ekspertka - manipulacji WIBOR-em (ekspertka powołuje się tutaj na ustalenia KNF i raport Najwyższej Izby Kontroli z 2025 r.).

Z tą tezą zdaje się polemizować mec. Jacek Sosnowski, który wskazuje, że pierwsze „sygnały alarmowe” pojawiły się już w 2011 r. Wtedy – jak zaznacza mec. Sosnowski - KNF zidentyfikował nieprawidłowości w procesie ustalania stawek. NIK sygnalizował przypadki zawyżania kwotowań przez niektóre banki. Bank Handlowy i kolejne trzy instytucje opuściły panel fixingowy, a ACI Polska otrzymywał skargi, że banki nie zawierały transakcji po kwotowanych stawkach.

Natomiast Beata Strzyżowska, radca prawny prowadząca wiele spraw frankowych i wiborowych, chciała zbadania sygnałów o domniemanych nieprawidłowościach z 2020 r. Po kontroli NIK w KNF i resorcie finansów, dotyczącej wdrażania w Polsce rozporządzenia BMR, pojawiły się podejrzenia, że jeden z banków-panelistów uczestniczących w fixingu WIBOR mógł wtedy podawać nieprawidłowe dane potrzebne do ustalenia wskaźnika WIBOR 3M. Sygnały na ten temat, które dotarły do organów (w tym KNF), miały pochodzić od kredytobiorców tego banku. KNF w swoim sprawozdaniu nie zdecydowała się jednak ujawnić nazwy tego banku. Milczał na ten temat także raport NIK, a dużo pytań pojawiło się po publikacji wniosków wystąpienia pokontrolnego do KNF, częściowo z wyłączeniem jawności. Dlatego mec. Strzyżowska wystąpiła do NIK i KNF o udostępnienie informacji publicznej – nazwy banku, wobec którego było podejrzenie nieprawidłowości przy ustalaniu wskaźnika WIBOR w 2020 r. W obu organach spotkała się z odmową, dlatego wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie. Przegrała, ale ostateczny los tych wniosków poznamy dopiero po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych Strzyżowskiej w NSA (o sprawie pisaliśmy szerzej w tekście WIBOR kredyty fixing kontrole NIK KNF).

W ubiegłym roku WSA w Warszawie nakazał również Giełdzie Papierów Wartościowych S.A. (wyrok z 3 czerwca 2025 r., II SAB/Wa 708/24) rozpoznać wniosek o dostęp do informacji publicznej, który dotyczył organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR. Chodziło m.in. o przejęcie od ACI Polska ustalania WIBOR i przekazania go spółce zależnej GPW Benchmark S.A. Wyrok nie jest jeszcze prawomocny.

Prawomocny jest zaś natomiast wyrok NSA z 12 lutego 2025 r. (III OSK 1615/24). Sędziowie uznali w nim, że GPW Benchmark S.A. powinna rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie np. zestawienia obrazującego ilość faktycznie zawartych transakcji na rynku międzybankowym stanowiących podstawę do ustalenia stawek WIBOR z podziałem na poszczególne dni każdego roku kalendarzowego od momentu, kiedy spółka pełni rolę administratora wskaźnika referencyjnego WIBOR itp.