Z uwagi na pogorszenie stanu praworządności w Polsce Komisja Europejska zastosowała mechanizm warunkowości („pieniądze za praworządność”) i wstrzymała wypłatę unijnych funduszy. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej potwierdził prawidłowość tego działania w swoim wyroku z 16 lutego 2022 r. Ani Komisja, ani TSUE nie dysponują jednak, co do zasady, uprawnieniami, by w takiej sytuacji zastąpić polskie sądy i pozostałe organy publiczne w wykonywaniu ich konstytucyjnych obowiązków.
Komisja Europejska może zastąpić UOKiK
Istnieje jednak sfera kompetencji administracji, w której KE może działać zamiast jednego z polskich organów administracji. Chodzi o Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zgodnie z wyrokiem TSUE z 9 lutego 2022 r. (T‑791/19) Komisja może uznać się za właściwą do prowadzenia spraw dotyczących ochrony konkurencji (antymonopolowych), których rozpoznanie w „zwykłych” okolicznościach leżałoby w gestii Prezesa UOKiK. Komisja powinna zająć się sprawą wówczas, gdy zachodzi ryzyko naruszenia praw przedsiębiorcy w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa UOKiK albo dlatego, że organ ten z uwagi na nieprzestrzeganie zasady państwa prawna nie podejmie tego postępowania (choć powinien). Nie dotyczy to jednak wszystkich spraw należących do kompetencji Prezesa UOKiK. Gdzie szukać źródeł uprawnień Komisji w tym zakresie oraz jakie są ich ograniczenia wyjaśniamy w dalszej części artykułu.
Czytaj: TSUE: Brak niezależności organu ochrony konkurencji uzasadnia skargę do KE>>
Problem na rynku towarowych przewozów kolejowych w Polsce
Wyrok T‑791/19 został wydany w sprawie dotyczącej rynku towarowych przewozów kolejowych w Polsce. Pozycję dominującą na tym rynku ma PKP Cargo S.A. Status spółki jako dominanta nie podlega dyskusji. Prezes UOKiK potwierdził go w wielu decyzjach, począwszy od 2002 r. (np. sprawy DDI-39/2001, DOK‑5/2015, RWR-44/2012, DOK‑4/2012). Niejednokrotnie PKP Cargo było karane za nadużycie pozycji dominującej. W wyszukiwarce decyzji Prezesa UOKiK nie sposób jednak znaleźć takiej, która byłaby wydana przeciwko PKP Cargo po 2015 r.
Jeden z kontrahentów PKP Cargo, spółka Sped‑Pro S.A., zdecydowała się szukać pomocy w Komisji Europejskiej. Złożyła skargę, zarzucając PKP Cargo nadużycie pozycji dominującej, polegające na odmowie zawarcia ze skarżącą na warunkach rynkowych wieloletniej umowy o współpracy. Wskazała, że od 2015 r. wielokrotnie zwracała się do Prezesa UOKiK o podjęcie działań wobec PKP Cargo, bezskutecznie. Zdaniem Sped-Pro wskazuje to na zmianę polityki tego organu w stosunku do PKP Cargo, co, w jej ocenie, jest efektem braku niezależności decyzyjnej tej instytucji, wynikającej z „politycznej woli ochrony jednej z kluczowych spółek Skarbu Państwa”. Sped-Pro podniosła, że PKP Cargo jest kontrolowana przez państwo. Zauważyła też, że PKP S.A., będąca spółką dominującą PKP Cargo, jest jednym z fundatorów Polskiej Fundacji Narodowej, tj. stowarzyszenia, którego celem jest promowanie reformy systemu sądownictwa w Polsce. Ponadto, w kwietniu 2007 r. ówczesny Prokurator Generalny wniósł sprzeciw od decyzji Prezesa UOKiK nakładającej karę na PKP Cargo.
Komisja odrzuciła skargę Sped‑Pro argumentując, że organem właściwym do jej rozpatrzenia jest Prezes UOKiK. Od tej decyzji Sped‑Pro odwołała się do TSUE, który nie podzielił stanowiska Komisji.
Praworządność a właściwość organu
TSUE podzielił zarzut skarżącej, że zasadne jest rozpatrzenie skargi przez KE, jeżeli stwierdzi ona, że zachodzą „systemowe lub ogólne nieprawidłowości w zakresie poszanowania zasad państwa prawnego w Polsce, a zwłaszcza brak niezależności polskiego organu ochrony konkurencji i niezawisłości właściwych sądów krajowych”.
TSUE wskazał też, że współpraca w zakresie stosowania art. 101 i art. 102 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako: „TFUE” lub „Traktat”) między Komisją a krajowymi organami ochrony konkurencji (oraz krajowymi sądami) musi opierać się na zasadach wzajemnego uznawania, wzajemnego zaufania i lojalnej współpracy. Oznacza to, że każdy z tych organów i sądów jest, z reguły, obowiązany uznać, że wszystkie pozostałe organy i sądy przestrzegają prawa Unii, a zwłaszcza wynikających zeń praw podstawowych. Jednakże, mogą zaistnieć wyjątkowe okoliczności, które usprawiedliwią „utratę zaufania” do organów innego państwa członkowskiego. Okoliczności te to właśnie „występowanie systemowych lub ogólnych nieprawidłowości, mogących zagrozić niezależności krajowych organów ochrony konkurencji i sądownictwa” lub istnienie „poważnych i sprawdzonych podstaw” do uznania, że gdyby Komisja odrzuciła złożoną do niej skargę i skargę tę wniesiono by do ww. organów, składający skargę byłby narażony na rzeczywiste ryzyko naruszenia jego praw.
TSUE nie przesądził, czy w Polsce zachodzą ww. okoliczności. Zgodził się jednak ze Sped‑Pro, że Komisja nie dokonała wystarczającej analizy tego zagadnienia.
Jak wynika z powyższego, przestrzeganie wymogów państwa prawnego jest istotnym czynnikiem, który Komisja powinna wziąć pod uwagę celem określenia organu ochrony konkurencji „najbardziej” właściwego do rozpatrzenia skargi.
Organ „najbardziej właściwy”
Trzeba wobec tego wyjaśnić, gdzie jest źródło kompetencji Komisji do zajmowania się postępowaniem dotyczącym zachowań rynkowych polskiego dominanta i co to znaczy, że może ona być organem „najbardziej właściwym”. Postawę tę stanowią przepisy rozporządzenia 1/2003. W oparciu o nie Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich (zwane „NCAs”), w tym Prezes UOKiK, są obowiązane stosować art. 101 i art. 102 TFUE. Aby nie mnożyć postępowań dotyczących tej samej praktyki antykonkurencyjnej, stanowiącej naruszenie ww. przepisów, wszczęcie (lub przejęcie) postępowania przez Komisję pozbawia tej możliwości Prezesa UOKiK.
Przy stosowaniu tych przepisów obowiązuje reguła, że sprawą powinien zająć się organ „najwłaściwszy” do jej rozpatrzenia (reguła best-placed authority). Kryterium uznania organu za najbardziej właściwy jest m. in. możliwość efektywnego prowadzenia postępowania przez ten organ. Przewidziano jednak i inne kryteria, jak w szczególności to, że Komisja jest organem „najbardziej właściwym” wówczas, gdy zachodzi potrzeba „zapewnienia skutecznego wdrażania” przepisów art. 101 i art. 102 TFUE. Właśnie to sformułowanie otworzyło drogę do podjęcia przez TSUE rozważań, czy „systemowe lub ogólne nieprawidłowości” zagrażają skutecznemu wdrażaniu przez Prezesa UOKiK reguł ustanowionych przez ww. przepisy.
Dlaczego nie wystarczą krajowe środki ochrony
Działalność Prezesa UOKiK poddana jest kontroli sądowej. Jednakże problem pogorszenia stanu praworządności dotyka również i sądy. Trzeba wobec tego pamiętać, że gdyby doszło do rozpoznania odwołania od decyzji Prezesa UOKiK przez skład sędziowski obsadzony z udziałem „neoKRS” mielibyśmy do czynienia z nieważnym wyrokiem.
To jednak nie koniec problemów. Może być i tak, że sądy nie będą mogły skontrolować prawidłowości działań Prezesa UOKiK, ponieważ od wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (czyli od 21 kwietnia 2007 r.) postępowanie w zakresie praktyk ograniczających konkurencję może się toczyć wyłącznie z urzędu. Wprawdzie każdy może złożyć do Prezesa UOKiK zawiadomienie o popełnieniu praktyki antykonkurencyjnej, jednak takie zawiadomienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania. Wobec tego wpływ zawiadomienia nie obliguje Prezesa UOKiK do wszczęcia postępowania. Może się zdarzyć tak, że na skutek zawiadomienia Prezes UOKiK przeprowadzi jedynie pobieżną ocenę przedstawionej sytuacji. Jeżeli zostanie podjęta decyzja, by nie wszczynać postępowania w danej sprawie, Prezes UOKiK jedynie wyśle do zawiadamiającego informację, że nie dostrzega podstaw do wszczęcia postępowania. Taka czynność ani nie stanowi decyzji, ani nie oznacza pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie ma zatem ani możliwości złożenia odwołania do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ani ponaglenia (skoro organ nie ma obowiązku zajęcia się sprawą), ani skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ sądy administracyjne nie są władne oceniać, czy zachodzą merytoryczne przesłanki do wszczęcia postępowania przez Prezesa UOKiK. Nie ma też możliwości zaskarżenia przewlekłości postępowania, skoro nie zostało nawet wszczęte. Słowem – pat.
Możliwość zajęcia się sprawą przez KE jawi się zatem jako remedium w sytuacji, gdyby zaniechanie działania przez organ krajowy było motywowane polityczne, a nie merytoryczne.
Czytaj: Dr Dobosz: Sąd UE nie podważył niezależności UOKiK, ale sprawa będzie badana>>
Kiedy Komisja może zastąpić Prezesa UOKiK
Jednakże, nawet gdyby organ krajowy odmawiał działania z przyczyn pozamerytorycznych, Komisja nie zawsze będzie mogła go „zastąpić”. A to dlatego, że przepisy art. 101 i art. 102 Traktatu stosuje się tylko wówczas, gdy praktyki antykonkurencyjne mogą mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi. Należy dostrzec, że pole manewru do zastosowania przepisów Traktatu jest duże, ponieważ pojęcie wpływu na handel jest zdefiniowane szeroko i nieprecyzyjnie. Pomimo to, nie jest tutaj dozwolony żaden automatyzm. W każdej sprawie na Komisji spoczywa obowiązek, by szczegółowo przeanalizować, czy ww. przesłanka została spełniona
Autorzy: Marta Urbańska-Arendt, adwokat, doktor nauk prawnych,
Julia Laskowska z KRK Kieszkowska Rutkowska Kolasiński
