W Polsce stale przybywa miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko w stolicy pod koniec 2022 r. obejmowały one już 41,46 proc. powierzchni miasta. Ich uchwalanie lub zmiana dotychczasowych często odbiera właścicielom gruntów możliwość zabudowy lub zagospodarowania tych terenów zgodnie z ich poprzednim przeznaczeniem. Mogą oni jednak dochodzić przed sądem odszkodowania za utraconą wartość nieruchomości. 7 stycznia 2023 r. wchodzi w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która ułatwi uzyskanie odszkodowań tym, którzy uzyskali niższą cenę z ich sprzedaży. Zmiana dotyczy jedynie wąskiego wycinka z „ustawy planistycznej” i dostosowuje ją do wytycznych wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 22/16, w którym pochylono się nad problemem luki planistycznej.
Czytaj w LEX: Gdesz Mirosław - Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym >>>
Luka planistyczna zaniżała odszkodowania dla właścicieli
Z ustawy o planowaniu wynika, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który ją sprzedaje może domagać się z odszkodowania od gminy, w której jest ona usytuowana, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość tej nieruchomości obniżyła się (art. 36 ust. 3 ustawy). Dotychczasowe przepisy ustawy planistycznej regulowały sposób obliczania wysokości tego odszkodowania, jednak jej stosowanie w praktyce okazało się problematyczne dla właścicieli nieruchomości i dla sądów, które wyliczały wysokość odszkodowań.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, obniżenie wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości według przeznaczenia terenu w nowym planie miejscowym, a jej wartością według przeznaczenia w planie uchylonym lub według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu. Zasada wydaje się dość prosta, ale jej egzekucję zaburzały inne przepisy ustawy planistycznej, które przewidywały wygaśnięcie planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. z początkiem 2004 roku.
Czytaj w LEX: Zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do renty planistycznej >>>
W założeniu ustawodawcy do końca 2003 roku gminy miały doprowadzić do uchwalenia nowych planów. Jednakże w wielu przypadkach do tego nie doszło. Skutkiem tego zaniechania było powstanie luki planistycznej – okresu, w którym dla danego terenu nie obowiązywał żaden plan miejscowy. I to ona zaczęła stanowić realny problem dla właścicieli. Wszystko przez przesłankę „faktycznego korzystania z nieruchomości”. Dochodziło bowiem do sytuacji, w której sądy rozpoznające roszczenia właścicieli porównywały faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości z przeznaczeniem terenu w nowym planie. Jeżeli nieruchomość nie była w żaden sposób wykorzystywana lub wykorzystywana poniżej swojego utraconego potencjału, to odszkodowanie mogło być zasądzone w zaniżonej wysokości. W skrajnych przypadkach powództwo mogło być oddalone ze względu na brak wykazania szkody. Pomijane było korzystne dla właściciela przeznaczenie gruntu w starym planie miejscowym, który utracił moc 1 stycznia 2004 r. W rezultacie sytuacja prawna właścicieli, których nieruchomości zostały dotknięte luką planistyczną była gorsza od tych, u których luki tej nie było.
Czytaj w LEX: Możliwość wymierzenia opłaty (renty) planistycznej w sytuacji braku planu miejscowego >>>
Problematyka luki planistycznej stała się przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 22 maja 2019 r. sygn. akt SK 22/16, uznał taki sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości za niezgodny z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności.
Co zmieni nowelizacja?
W nowododanym ust. 3b do art. 87 ustawy planistycznej wyłączono stosowanie art. 37 ust. 1 ustawy do przypadków, w których wystąpiła luka planistyczna, a przeznaczenie terenu w „starym” wygasłym planie, było względniejsze dla właściciela niż faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w okresie luki. W stanie prawnym od 7 stycznia 2023 r. ewentualna szkoda sprzedawcy gruntu będzie oceniania poprzez porównanie przeznaczenia tego terenu w starym i nowym planie, niezależnie od zaistnienia luki planistycznej (chyba że porównanie za okres luki będzie korzystniejsze dla właściciela).
WZORY dokumentów w LEX:
- Decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalającą opłatę jednorazową >
- Decyzja o ustaleniu stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości >
- Wniosek o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego >
Nową regulację należy ocenić pozytywnie, gdyż urzeczywistnia regułę, w myśl której nieuchwalenie planu miejscowego we właściwym terminie stanowi zaniechanie przez gminę prowadzenia prawidłowej polityki przestrzennej na podległym jej obszarze. Negatywnymi konsekwencjami takiego stanu rzeczy nie powinni być dotknięci właściciele (użytkownicy wieczyści). Stanowisko to było podnoszone m.in. w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r., P 58/08 i z 18 grudnia 2014 r., K 50/13, czy w wyroku Sądu Najwyższego z 9 września 2015 r. IV CSK 754/14. Po wejściu w życie zmiany powyższa interpretacja uzyska podstawę normatywną.
Należy przy tym podkreślić, że powyższa korzystna dla właścicieli zmiana dotyczy tylko tych planów miejscowych uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które były tzw. planami szczegółowymi. Tymczasem na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym uchwalane były plany szczegółowe oraz plany ogólne, które różniły się zakresem oraz precyzją regulacji.
Przeznaczenie jakie miał dany teren w planie ogólnym może być podstawą do formułowania przez właściciela roszczeń odszkodowawczych – jeżeli to przeznaczenie jest określone mniej korzystnie w nowym planie. Nie do końca zrozumiałe jest wyłączenie planów ogólnych spod zakresu regulacji. Zwłaszcza że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w stanie faktycznym, w którym korzystniejsze przeznaczenie terenu wynikało właśnie z planu ogólnego.
Sprawdź w LEX: Czy opłata plastyczna, zwrócona byłemu właścicielowi gruntu, stanowi koszt uzyskania przychodów? >>>
Pozostałe roszczenia odszkodowawcze bez zmian
Szkoda również, że ustawodawca nie wykorzystał szansy i nie rozciągnął nowelizacji na pozostałe roszczenia wynikające ze zmiany lub uchwalenia planu, uregulowane w art. 36 ust. 1 ustawy planistycznej. Mowa w nim o roszczeniu o odszkodowanie, do dochodzenia którego nie jest wymagane zbycie nieruchomości oraz o roszczeniu o przymusowy wykup nieruchomości przez gminę.
A te są coraz częściej podnoszone przez właścicieli zwłaszcza, że w 2019 r. zastąpiono wcześniejszą wysokość opłaty od pozwu wynosząca 5% żądanego odszkodowania stałą kwotą tysiąca złotych. Zwracając uwagę na to, że roszczenia planistyczne zazwyczaj dotyczą znacznych sum, począwszy od kilkuset tysięcy do kilkunastu milionów złotych, to obniżona opłata sądowa stanowi spore udogodnienie i powinna zachęcać właścicieli do poszukiwania rekompensaty za poniesioną stratę na drodze sądowej.
Dodatkowo sądy coraz częściej stają po właścicieli i uznają argumentację gmin które bronią się przed roszczeniami w sprawach planistycznych tym, że właściciele nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czyli tak zwanej WZ przed przyjęciem planu - za nietrafioną. Według coraz częściej spotykanego poglądu orzecznictwa, roszczenie o odszkodowanie uzasadnione jest również w przypadku pozbawienia właściciela nieruchomości potencjalnej możliwości korzystania z działki zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Właściciel nie musiał uzyskiwać wcześniej decyzji WZ. Zbadanie potencjału działki jest możliwe poprzez opinię biegłego sądowego z dziedziny architektury i planowania przestrzennego.
Konkludując, najnowsza zmiana ustawy planistycznej umocni dominującą już wykładnię, zgodnie z którą luka planistyczna nie może powodować negatywnych konsekwencji dla właścicieli nieruchomości, którzy zdecydowali się dochodzić roszczeń planistycznych przeciwko gminom we wszystkich przypadkach roszczeń, chociaż wprost odnosi się tylko do roszczenia o odszkodowanie przy zbyciu gruntu.
Autor: Marcin Jadczak, adwokat w RK Legal
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.