Trzykrotne weto prezydenckie
Ustawę o rynku kryptoaktywów - w wersji wyznaczającej KNF jako organ nadzoru – prezydent Karol Nawrocki zawetował już trzykrotnie, ostatnio 11 czerwca. Już w lutym 2026 r. KNF ostrzegała, że bez wyznaczenia organu właściwego krajowe podmioty utracą możliwość świadczenia usług, a polski rynek pozostanie dostępny jedynie dla podmiotów z licencją zagraniczną działających transgranicznie. Powstała sytuacja, w której rozporządzenie MiCA działa, natomiast nie istnieje ustawa, której ono wymaga. Stąd pytanie o odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa UE.
Pierwsza myśl kieruje się do linii orzeczniczej w sprawach Francovich (wyrok z 19 listopada 1991 r., sprawy połączone C-6/90 i C-9/90) oraz Brasserie du Pêcheur i Factortame (wyrok z 5 marca 1996 r., sprawy połączone C-46/93 i C-48/93). W sprawie Francovich Trybunał orzekł, że państwo członkowskie odpowiada wobec jednostek za szkodę wyrządzoną brakiem terminowej transpozycji dyrektywy. Uzasadnił to skutecznością prawa unijnego: gdyby jednostki nie mogły uzyskać naprawienia uszczerbku w swoich uprawnieniach, spowodowanego naruszeniem prawa Unii przypisywanym państwu, pełna skuteczność norm unijnych zostałaby osłabiona, a ochrona przyznanych nimi praw ograniczona. Dlatego możliwość dochodzenia odszkodowania jest tym bardziej konieczna, gdy skuteczność normy unijnej zależy od uprzedniego działania państwa. W sprawie Brasserie odpowiedzialność tę rozszerzono na wszelkie naruszenia prawa UE, w tym dokonane przez krajowego ustawodawcę (na przykład uchwalenie ustawy sprzecznej z traktatami). Rzecz w tym, że konstrukcja ta ukształtowała się na gruncie braku transpozycji dyrektywy, czyli aktu, który z założenia wymaga przełożenia na prawo krajowe i którego brak tworzy lukę w prawie materialnym. Tu luki materialnej nie ma: MiCA obowiązuje wprost, a przedsiębiorca i jego klienci mogą powoływać się na nią bezpośrednio.
Czego więc brakuje? Nie normy materialnej, lecz infrastruktury instytucjonalnej i proceduralnej: organu, do którego można złożyć wniosek, oraz procedury jego rozpoznania. To zaniechanie obowiązku pomocniczego, wynikającego nie z potrzeby wdrożenia rozporządzenia, lecz z wyraźnego nakazu samego rozporządzenia (wyznacz organ), wzmocnionego zasadą lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 TUE (zapewnij warunki efektywnego stosowania prawa Unii).
Zaniechanie legislacyjne
W polskiej doktrynie typowy przypadek odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne na tle prawa UE to brak implementacji dyrektywy. Nasza sytuacja jest pokrewna, ale nie tożsama: obowiązek dotyczy ustawy towarzyszącej, której wydania żąda rozporządzenie. Zarazem rozróżnienie to działa na korzyść poszkodowanego: obowiązek wyznaczenia organu nadzoru jest bezwarunkowy i precyzyjny, a więc pozbawiony tej swobody legislacyjnej, która zwykle utrudnia wykazanie bezprawności zaniechania.
Polski porządek prawny zna odpowiedzialność za tzw. zaniechanie legislacyjne. Zgodnie z art. 417(1) par. 4 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), jeżeli szkodę wyrządziło niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem tego zaniechania stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.
Inaczej niż przy bezprawiu normatywnym - art. 417(1) par. 1 k.c. - gdzie potrzebne jest uprzednie stwierdzenie niezgodności aktu we właściwym postępowaniu, przy zaniechaniu legislacyjnym o bezprawności rozstrzyga sam sąd odszkodowawczy. Powód jest prosty: polskie prawo nie przewiduje procedury stwierdzania zaniechań ustawodawcy. Eliminuje to barierę, która w sporach ze Skarbem Państwa bywa najtrudniejsza do pokonania. Warto przy tym odróżnić tę podstawę od odpowiedzialności za zaniechanie nadzoru (art. 417 par. 1 k.c.), gdzie brak wymogu prejudykatu bywa nie ułatwieniem, lecz pułapką, ponieważ ciężar udowodnienia samych faktów spoczywa wówczas w całości na powodzie. Tu jest inaczej: zdarzenie rodzące odpowiedzialność, czyli brak ustawy, jest bezsporne i notoryjne, a trudność leży w kwalifikacji prawnej, nie w dowodzie.
Artykuł 417(1) par. 4 k.c. wymaga, aby obowiązek wydania aktu wynikał wprost z przepisu prawa, i nie pozwala wywodzić go z ogólnych zasad ustrojowych ani z art. 2 Konstytucji RP. Obowiązek taki może wynikać też z prawa międzynarodowego, w szczególności unijnego. Tu obowiązek jest wyraźny: art. 93 MiCA nakazuje wyznaczenie organu właściwego, a art. 4 ust. 3 TUE nakazuje zapewnić warunki stosowania rozporządzenia.
Zaniechanie legislacyjne najłatwiej wykazać, gdy przepis nakazujący wydanie aktu określa termin - po jego bezskutecznym upływie stan zaniechania jest stwierdzony. MiCA obowiązuje wobec CASP od 30 grudnia 2024 r., a okres przejściowy kończy się 1 lipca 2026 r. Obowiązek jest więc nie tylko jasny, lecz i przeterminowany.
Istotna jest też postać zaniechania. Doktryna odróżnia zaniechanie właściwe (akt w ogóle nie został wydany) od względnego (akt wydano, lecz fragmentaryczny). Trzykrotne uchwalenie ustawy i jej trzykrotne zawetowanie pozostawia stan, w którym aktu po prostu nie ma. To przypadek najbardziej oczywisty z możliwych.
Wiodące pozostają tu dwa orzeczenia Sądu Najwyższego, zapadłe jeszcze na tle art. 77 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 417 k.c., a więc standardu, który art. 417(1) par. 4 k.c. następnie skodyfikował. W pierwszym z nich przyjął, że Skarb Państwa odpowiada za działalność legislacyjną, której następstwem jest faktyczne pozbawienie lub ograniczenie możliwości realizacji uprawnień wynikających z innego aktu prawnego, ponieważ czyni to system prawny dysfunkcjonalnym i wewnętrznie sprzecznym (wyrok SN z 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03). Natomiast wyrok SN z 4 sierpnia 2006 r. (III CSK 138/05) dopuszcza odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne wtedy, gdy prawa przyznane jednostce w sposób oczywisty i bezwarunkowy nie mogą być zrealizowane wskutek niewydania aktu. Rozporządzenie MiCA przyznaje prawo do ubiegania się o zezwolenie CASP, a brak organu właściwego tę drogę zamyka. Drugi warunek tego wyroku, zupełny brak norm niższego rzędu urzeczywistniających przyznane prawo, jest spełniony, skoro organu nie wyznaczono w ogóle. Trudniejszy jest warunek wywodzony z zakazu wykładni prawotwórczej: przepisy przyznające prawo muszą określać istotne cechy nieistniejącego aktu w stopniu pozwalającym zrekonstruować jego minimalną treść bez wkraczania sądu w kompetencje ustawodawcy. To właśnie ten warunek, a nie dwa poprzednie, może być polem sporu (piszę o tym dalej). Co istotne, w tym samym wyroku Sąd Najwyższy oparł krajowe przesłanki odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne wprost na linii Francovich (sprawy połączone C-6/90 i C-9/90), most między porządkiem krajowym a unijnym jest więc rozumowaniem samego SN, nie analogią autora. Wreszcie SN potwierdził, że o naruszeniu prawa unijnego, także w postaci zaniechania legislacyjnego, rozstrzyga sąd krajowy rozpoznający pozew o odszkodowanie, bez uprzedniego wyroku TSUE.
Unijna podstawa roszczeń
Równolegle, a nie zamiast, działa odpowiedzialność państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii. Sprawa Francovich ustanowiła ją w trzech warunkach: naruszona norma zmierza do przyznania praw jednostkom, treść tych praw da się ustalić na podstawie samej normy unijnej, istnieje związek przyczynowy między naruszeniem a szkodą. Wymóg, aby naruszenie było dostatecznie poważne, dodała dopiero sprawa Brasserie du Pêcheur i to dla sytuacji, w których państwo dysponuje szerokim marginesem uznania. Tam, gdzie marginesu praktycznie nie ma, wystarczyć może już zwykłe, niekwalifikowane naruszenie.
Czy jednak ta konstrukcja, zrodzona na tle braku transpozycji dyrektywy, sięga rozporządzenia stosowanego wprost? Sięga. W sprawie Brasserie du Pêcheur przesądzono, że prawo do odszkodowania jest nieuniknionym następstwem samej bezpośredniej skuteczności naruszonej normy, a więc nie ogranicza się do przypadków dyrektyw nieprzełożonych na prawo krajowe. Co więcej, w sprawie Francovich sędziowie uznali możliwość dochodzenia odszkodowania za szczególnie niezbędną wtedy, gdy skuteczność normy unijnej zależy od uprzedniego działania państwa, a w jego braku jednostka nie może realizować praw, które norma jej przyznaje. Trudno o opis bliższy sytuacji Polski: MiCA przyznaje prawo do ubiegania się o zezwolenie CASP, lecz jego realizacja zależy od wyznaczenia przez państwo organu, którego państwo nie wyznaczyło.
Jedno z najdłuższych zaś w UE opóźnień, trzykrotne weto, status jednego z ostatnich państw bez wyznaczonego organu i upływ terminu przejściowego - to składa się na obraz naruszenia kwalifikowanego.
Trzecia kwestia bywa polem najpoważniejszego sporu, ale nie tam, gdzie spodziewa się tego Skarb Państwa. Linia Brasserie przesądza, że państwo odpowiada za naruszenie niezależnie od tego, który jego organ je spowodował: ustawodawczy, wykonawczy czy sądowniczy. Dla prawa UE państwo jest jednością.
Państwo będzie się bronić chybionym argumentem, że minimalnej treści brakującej ustawy nie da się odtworzyć bez zastąpienia ustawodawcy, więc roszczenie upada. Minimalną treść da się odtworzyć: to MiCA, a nie sąd, określa procedurę i kryteria udzielania zezwolenia CASP, więc wskazanie organu właściwego jest rozpoznaniem tego, czego rozporządzenie już wprost wymaga, a nie zastępowaniem ustawodawcy. Gdyby jednak ustawę wydano, przedsiębiorca mógłby ubiegać się o zezwolenie CASP i - spełniwszy warunki - działać legalnie.
Można działać w innym państwie UE
Skarb Państwa może twierdzić też, że skoro MiCA obowiązuje wprost, można było uzyskać zezwolenie CASP w innym państwie UE i działać w Polsce na zasadzie paszportu europejskiego (art. 65 MiCA). KNF sama wskazała, że taka transgraniczna działalność pozostaje możliwa. Stąd albo brak adekwatnego związku przyczynowego między polskim zaniechaniem a szkodą, albo przyczynienie się poszkodowanego i naruszenie obowiązku minimalizacji szkody (art. 362 k.c.).
Po pierwsze, paszportyzacja do Polski jest prawnie niepewna właśnie wskutek zaniechania państwa. Mechanizm z art. 65 MiCA zakłada, że organ macierzysty zawiadamia organ przyjmujący. Skoro w Polsce organu przyjmującego nie ma, zawiadomienie nie ma adresata. Istnieje wprawdzie furtka z art. 65 ust. 4 MiCA (rozpoczęcie działalności najpóźniej od 15. dnia kalendarzowego liczonego od złożenia notyfikacji organowi macierzystemu, niezależnie od reakcji organu przyjmującego), lecz jej praktyczna skuteczność pozostaje otwarta i jest przedmiotem rozbieżnych ocen praktyków rynku.
Po drugie, nawet skuteczna paszportyzacja kosztuje. Wymaga uzyskania zezwolenia i z reguły obecności (siedziby lub oddziału) w innym państwie, poniesienia opłat, reorganizacji struktury oraz upływu miesięcy procesu licencyjnego. Te koszty są samodzielnym składnikiem szkody (damnum emergens) i zarazem dowodem, że zaniechanie generuje realny uszczerbek.
Po trzecie, dla podmiotu działającego wyłącznie na rynku polskim licencja zagraniczna bywa gospodarczo nieracjonalna: brak klienteli i infrastruktury transgranicznej czyni z niej środek nieadekwatny.
Argument paszportyzacji nie przekreśla więc roszczenia. Powodzenie zależy w dużej mierze od wykazania, że w konkretnej sytuacji przedsiębiorcy paszportyzacja była nierealna lub niewspółmiernie kosztowna.
Podsumowanie
Pewne jest, że rozporządzenie MiCA obowiązuje wprost - krajowej drogi do zezwolenia CASP nie ma, a dzień 1 lipca 2026 r. zamyka okres przejściowy. Pewne jest też, że roszczenie z art. 417(1) par. 4 k.c. nie wymaga prejudykatu, a pozwanym jest Skarb Państwa. Prawdopodobne jest, że zaniechanie da się zakwalifikować jako bezprawne, gdyż obowiązek jest jasny, unijny i przeterminowany, a naruszenie jako dostatecznie poważne. Niepewne pozostają: związek przyczynowy wobec argumentu paszportyzacji, wysokość szkody oraz wynik sprawy bez bezpośrednio analogicznego precedensu.
Robert Nogacki, radca prawny w Kancelarii Prawnej Skarbiec
