W związku z COVID-19 toczy się dyskusja o zasadności wprowadzenia przewidzianego w art. 228 ust. 1 Konstytucji stanu klęski żywiołowej. Zgodnie z art. 232 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej definicja klęski żywiołowej obejmuje m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi. W dyskusji tej podniesiono nowy argument dotyczący negatywnych skutków ekonomicznych dla państwa wprowadzenia takiego stanu. Mają one polegać na obowiązku wypłaty przez Polskę odszkodowań dla inwestorów zagranicznych w związku z ograniczeniami wolności gospodarczej powodującymi utratę ich przychodów. Skutek taki ma nieść „z automatu” stan klęski żywiołowej. Wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności praw człowieka i obywatela przewiduje art. 228 ust. 4 Konstytucji.

Podnoszący ten argument wskazują, że Polski na to nie stać. Abstrahując od tego, czy taki argument stanowi wystarczające prawnie uzasadnienie dla powstrzymania się z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego, należy odpowiedzieć na pytanie, czy takie ryzyko rzeczywiście istnieje.

Czytaj również: Pozew o odszkodowanie za walkę z epidemią możliwy, ale sprawa potrwa dłużej >>

Ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej trwa już co najmniej od 13 marca 2020 r.

Brak wprowadzenia stanu nadzwyczajnego i poprzestanie na wprowadzeniu stanu epidemii, który nie jest stanem nadzwyczajnym na gruncie Konstytucji bynajmniej nie oznacza, że państwo nie ponosi ryzyka odpowiedzialności za szkody spowodowane różnymi zakazami i nakazami obowiązującymi w czasie epidemii ograniczającymi m. in. wolność gospodarczą. Ograniczenie wolności gospodarczej wszak już istnieje od chwili pierwszego rozporządzenia ministra zdrowia z 13 marca 2020 r. dotyczącego koronawirusa. Ryzyko systemowe odpowiedzialności państwa trwa już j od 13 marca 2020 r. Wobec każdego, kto poniósł szkodę działaniem lub zaniechaniem państwa, odpowiada ono na zasadach ogólnych wynikających z Konstytucji (art. 77 ust. 1) oraz przepisów art. 417 – 4172 k.c. Oczywiście nie jest to odpowiedzialność absolutna. Nie ma tu także żadnego automatyzmu. Muszą być spełnione określone przesłanki.

Czytaj w LEX: Koronawirus jako siła wyższa a umowy cywilnoprawne >

Przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej

Przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa stanowi niezgodność z prawem działania lub zaniechania organu przy wykonywaniu władzy publicznej. Katalog zdarzeń, które mogą skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa jest szeroki. Może on obejmować wszelkie przejawy wykonywania władzy publicznej, w tym wydanie bądź niewydanie aktów normatywnych, orzeczeń lub decyzji administracyjnych.

 

Odpowiedzialność za poniesione szkody

Zakres odpowiedzialności odszkodowawczej państwa wyznaczają ogólne reguły prawa cywilnego, zgodnie z którymi podmiot obowiązany do naprawienia szkody ponosi odpowiedzialność za szkodę w pełnej wysokości. Zgodnie z art. 361 § 1 k.c. obejmuje to zarówno straty, które poszkodowany poniósł, jak również korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Art. 361 § 2 k.c. przewiduje, że powyższe granice odpowiedzialności odszkodowawczej mogą zostać odmiennie uregulowane w przepisach szczególnych.

Zważywszy na wprowadzone w związku ze stanem epidemii zakazy lub ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w określonych branżach w celu ograniczenia liczby kontaktów międzyludzkich, szczególnie doniosłe znaczenie praktyczne ma obowiązek naprawienia szkody wynikający z utraconych korzyści, gdyż większość szkód związanych z epidemią polega właśnie na utraconych korzyściach. Roszczenie o zapłatę odszkodowania przez Państwo dochodzone na zasadach ogólnych obejmuje ten składnik szkody.

Szczególna podstawa odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa w czasie stanu klęski żywiołowej

Stosownie do art. 228 ust. 4 Konstytucji RP w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (tu: stanu klęski żywiołowej) „Ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.”. Wykładnia językowa i celowościowa tego przepisu potwierdzona przez doktrynę prowadzi do wniosku, że od woli ustawodawcy zależy, czy wprowadzi regulacje pozwalające na taką kompensatę. Ustawodawca zdecydował się uchwalić ustawę z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela („Ustawa Kompensacyjna”). Zgodnie z art. 421 k.c. nie stosuje się zasad ogólnych odpowiedzialności za szkodę związaną z szeroko rozumianym zachowaniem władzy publicznej określonych w przepisach art. 417 – 4172 k.c. w przypadku, w którym odpowiedzialność ta została uregulowana w przepisach szczególnych. Takimi przepisami są przepisy ustawy kompensacyjnej. Oznacza to, że w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego naprawienia szkody związanej z szeroko rozumianym zachowaniem władzy publicznej można dochodzić tylko na zasadach i w granicach wynikających z niej. .

Czytaj w LEX: Koronawirus jako siła wyższa a odpowiedzialność za szkodę >

Stan klęski żywiołowej może ograniczać ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej państwa wobec inwestorów zagranicznych

Stosownie do art. 2 Ustawy Kompensacyjnej „roszczenie o zapłatę stosownego odszkodowania przysługuje każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego”, a „celem kompensaty jest wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała”. Cytowany przepis stanowi zatem przepis szczególny w rozumieniu art. 361 § 2 kodeksu cywilnego, który wyłącza z zakresu odpowiedzialności państwa na podstawie Ustawy Kompensacyjnej szkody mające postać utraconych korzyści.

Do odpowiedzialności na podstawie ustawy kompensacyjnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego z wyłączeniem art. 415–4202, tj. przepisów ogólnych dotyczących odpowiedzialności za szkodę deliktową Skarbu Państwa.

W art. 228 Konstytucji RP zostały określone ogólne zasady odnoszące się do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego i jego konsekwencji. Do zasad tych zalicza się m.in.: zasada wyjątkowości (ust. 1), zasada legalności (ust. 2–4), zasada proporcjonalności (ust. 5), zasada celowości (ust. 5 in fine). Odpowiednie stosowanie tych zasad przez organy władzy publicznej ma służyć m.in. ograniczeniu negatywnych skutków, w tym ekonomicznych, związanych z czasowym ograniczeniem wolności i praw człowieka i obywatela. Od sposobu działania organów władzy publicznej uprawnionych do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej zależy zakres odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Działania celowe, konieczne i proporcjonalne będą sprzyjały ograniczeniu zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa w warunkach COVID-19. Działania nieprzemyślane, nadmiarowe, nieproporcjonalne będą prowadziły do poszerzenia tej odpowiedzialności.

 


Jakie działania podlegają kompensacie

Co do zasady, ograniczenia praw i wolności człowieka i obywatela spowodowane wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej i skutkujące powstaniem straty majątkowej, które podlegają kompensacie będą dotyczyły ograniczenia prawa własności lub innych praw rzeczowych oraz wolności gospodarczej. Do takich ograniczeń spełniających test wyjątkowości, celowości, proporcjonalności można przykładowo zaliczyć: przejęcie od przedsiębiorcy zajmującego się produkcją środków dezynfekcyjnych lub środków ochrony osobistej zgromadzonych zapasów tych materiałów, czasowe przejęcie linii produkcyjnych służących do ich wytwarzania, przejęcie budynków czy lokali na potrzeby odizolowania na okres kwarantanny osób, w stosunku do których taka izolacja jest konieczna, przejęcie budynków czy lokali na potrzeby stworzenia tymczasowych „miejsc szpitalnych”, przejęcie nieruchomości gruntowych w celu postawienia na ich obszarze tzw. szpitali polowych, przejęcie samochodów na potrzeby szeroko rozumianego transportu sanitarnego. Poza zakresem kompensaty pozostają utracone korzyści (utracone przychody), czyli zasadnicza część szkody ponoszonej przez przedsiębiorców, w tym inwestorów zagranicznych, w związku z epidemią polegająca na utracie przychodów.

Stan epidemii groźniejszy niż stan klęski żywiołowej

Porównanie zasad odpowiedzialności odszkodowawczej państwa w czasie epidemii i w czasie stanu klęski żywiołowej prowadzi do wniosku, że zasady obowiązujące w czasie epidemii są groźniejsze dla państwa z punktu widzenia skutków ekonomicznych niż zasady obowiązujące w czasie stanu klęski żywiołowej. Wynika to z faktu, że w czasie epidemii odpowiedzialność odszkodowawcza Państwa jest nieograniczona i obejmuje także ryzyko roszczeń o naprawienie szkód wynikających z utraconych korzyści, które stanowią zasadniczą postać szkód wynikających z ograniczeń praw i wolności obywatelskich obowiązujących w czasie epidemii., a w stanie klęski żywiołowej utracone korzyści (przychody) nie podlegają rekompensacie przez państwo. Nie należy obawiać się wprowadzenia stanu nadzwyczajnego z powodu ryzyka wypłaty przez Państwo ogromnych odszkodowań inwestorom zagranicznym. Dużo większe obawy można mieć w przypadku niewprowadzenia takiego stanu.

 

Grzegorz Romanowski – radca prawny, partner w kancelarii Romanowski i Wspólnicy

Łukasz Matyjas  – radca prawny, partner w kancelarii Romanowski i Wspólnicy