NIK: Trzeba wzmocnić kontrolę udzielania upoważnień do decyzji administracyjnych

W 14 skontrolowanych przez NIK urzędach samorządu terytorialnego niemal 24 tys. decyzji administracyjnych podjęli urzędnicy, którzy nie mieli do tego upoważnienia albo zostało ono wystawione przez osobę do tego nieuprawnioną. Na podstawie tych decyzji pobrano podatki i opłaty oraz dokonano wypłat.

Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje do wójtów, starostów i marszałków województw o wzmocnienie kontroli nad udzielaniem upoważnień do podejmowania decyzji administracyjnych i innych czynności. Stosowanie upoważnień jest bowiem w urzędach powszechną praktyką, tymczasem gdy przekaże je niewłaściwa osoba, zostaną one udzielone zbyt późno albo w niepełnym zakresie, to może to być podstawa do unieważnienia podjętych decyzji.

Jak ustalili kontrolerzy NIK, w 14 badanych urzędach samorządu terytorialnego niemal 24 tys. decyzji administracyjnych podjęli urzędnicy, którzy nie mieli do tego upoważnienia, albo zostało ono wystawione przez osobę do tego nieuprawnioną. I choć statystycznie, takich decyzji zapadło niewiele - niecały 1%, to jednak ich skutek jest niebagatelny - na podstawie tych decyzji pobrano niemal 6 mln 800 tys. zł podatków i opłat oraz wypłacono ponad 1 mln 700 tys. zł - głównie z tytułu dodatków mieszkaniowych, a także umorzono ponad 6 tys. zł należności budżetowych.

W kontrolowanych urzędach NIK zbadała także 13 tys. innych niż decyzje administracyjne dokumentów, a wśród nich postanowienia, zaświadczenia i poświadczenia. Prawie 69% - niemal 9 tys. podpisały osoby nieuprawnione, a na ich podstawie pobrano 194 tys. zł różnego rodzaju opłat.

Chodzi, m.in. o:

• protokoły oględzin lokalu w postępowaniu o wymeldowanie lub zameldowanie,
• protokoły przesłuchania świadków i zawiadomień w toku prowadzonych postępowań administracyjnych,
• zaświadczenia dotyczące zagospodarowania przestrzennego, o niezaleganiu w podatkach czy o posiadaniu gospodarstwa rolnego, jego wielkości i dochodzie z niego uzyskiwanym.

Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego wystarczy, że upoważnienie do podejmowania decyzji i innych czynności w postępowaniu administracyjnym przekaże niewłaściwa osoba - zamiast wójta jego zastępca, wiceprezydent zamiast prezydenta, wicestarosta zamiast starosty, albo członek zarządu województwa zamiast marszałka, upoważnienie zostanie udzielone zbyt późno w stosunku do faktycznie realizowanych zadań albo w niepełnym zakresie, to może to stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji, jako wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

NIK kwestionuje upoważnienia, które obowiązywały w 60% skontrolowanych jednostek, a głównymi przyczynami nieprawidłowości były wg Izby: brak wewnętrznych procedur dotyczących wystawiania tych dokumentów - w tym pisemnych zasad ich udzielania i nieweryfikowanie projektów upoważnień przez radców prawnych.

Osoby, które podejmowały decyzje na podstawie wadliwie wystawionych upoważnień tłumaczyły kontrolerom, że nie zdawały sobie z tego sprawy.

Decyzje, postanowienia, zaświadczenia powszechnie wydawane na podstawie upoważnień

Jak wynika z kontroli NIK, w latach 2017-2019  w badanych urzędach samorządu terytorialnego podjęto w sumie ponad 2 mln 800 tys. decyzji administracyjnych. Niemal 90% z nich na podstawie upoważnień.

Łącznie wydano ponad 10 tys. upoważnień, ale tylko ok. 27% z nich dotyczyło wydawania decyzji administracyjnych. Zdecydowana większość - możliwości podpisywania postanowień, zaświadczeń czy poświadczeń odpisów dokumentów dotyczących ich zgodności z oryginałem.

Z kontroli wynika, że najmniej upoważnień wydano w Urzędzie Gminy w Skoroszycach (woj. opolskie) - 5, najwięcej w Urzędzie Miejskim w Lublinie - 2320.

Skala nieprawidłowości nie jest jednak duża. NIK zbadała niemal 8 tys. z ponad 10 tys. obowiązujących upoważnień i zakwestionowała 385, tj. ok. 5% (do czasu zakończenia kontroli nie udało się ustalić ostatecznej i wiarygodnej liczby upoważnień wydanych w Urzędzie Miejskim w Kielcach).

Nieuprawnieni urzędnicy podejmują tysiące decyzji

Podsumowując, na podstawie wystawionych upoważnień urzędnicy wydali ponad 2 mln 800 tys. decyzji administracyjnych - są podstawy do podważenia 24 tys. z nich. Głównie dlatego, że upoważnienia, które teoretycznie umożliwiały podjęcie decyzji wydawały osoby do tego nieuprawnione. Najwięcej - niemal 8,5 tys. wydali nieuprawnieni urzędnicy Starostwa Powiatowego w Opatowie (świętokrzyskie), najmniej - po 3 - Starostwa Powiatowego w Bolesławcu (dolnośląskie) i Urzędu Miejskiego w Kielcach.

Spośród 17 objętych kontrolą urzędów gmin (miast), w 5 wydano 7,5 tys. decyzji, które zostały podpisane przez osoby nieuprawnione. Większość - w Urzędzie Miejskim w Kaliszu, pozostałe w UM w Kielcach, Lublinie, w Wałbrzychu i w Szczecinie, a decyzje dotyczyły, m.in:

•     podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego od osób fizycznych i prawnych,
•     środków transportowych,
•     określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
•     zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych,
•     przyznania dodatku mieszkaniowego,
•     pozwoleń na wykonanie prac remontowych, budowlanych, konserwatorskich i montażowych budynków wpisanych do rejestru zabytków lub wstrzymania prowadzonych robót budowlanych,
•     zmiany zezwolenia na założenie szkoły publicznej
•     wpisania, skreślenia lub odmowy wpisania do rejestru wyborców.

Na podstawie tych decyzji urzędy pobrały prawie 6 mln zł i wypłaciły ponad 1 mln 700 tys. zł.

Rekordzistą pod tym względem jest Urząd Miejski w Kaliszu. Wszystko dlatego, że w 2007 r. i w 2012 r. dwaj jego pracownicy zostali upoważnieni do podejmowania decyzji nie przez prezydenta miasta, a przez jego zastępcę. Wydali ich w sumie ponad 4800, a efektem było pobranie ponad 5,5 mln zł i wypłacenie ok. 1 mln 700 tys. zł. Decyzje dotyczyły, m.in. podatków od osób fizycznych i prawnych dotyczących :

•     od nieruchomości (od osób fizycznych i prawnych),
•     rolnego (od osób fizycznych i prawnych),
•     leśnego (od osób fizycznych i prawnych),
•     środków transportowych,

a także:

•     określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
•     zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych
•     i przyznania dodatku mieszkaniowego

W połowie z 16 objętych kontrolą starostw powiatowych (w Bolesławcu, w Choszcznie, w Czarnkowie, w Głubczycach, w Obornikach, w Opatowie, w Skierniewicach oraz w Skarżysku-Kamiennej) osoby upoważnione przez wicestarostów (zamiast starostów) lub nieposiadające upoważnienia wydały niemal 16,5 tys. decyzji administracyjnych. Zdecydowana większość (99%) dotyczyła:

•     rejestracji pojazdów,
•     wycofania pojazdów z ruchu,
•     wydania praw jazdy,
•     cofnięcia lub przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami,
•     skierowania na badania lekarskie lub psychologiczne na podstawie ustawy o kierujących pojazdami.

Na podstawie decyzji wydanych w starostwach przez osoby nieuprawnione pobrano ponad 1 mln zł oraz umorzono ponad 6 tys. zł.

Jeśli chodzi o urzędy marszałkowskie, najwięcej nieprawidłowości stwierdzono w Urzędzie Marszałkowskim Województwa  Świętokrzyskiego. Osoby do tego nieuprawnione wydały tam 150 decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym.

Stwierdzono nieważność decyzji, a Urząd musiał zwrócić ukaranym podmiotom 20 tys. zł. Jeśli zostaną unieważnione także inne decyzje wydane w latach 2012-2014 przez osoby nieuprawnione i pojawią się żądania zwrotu wymierzonych kar finansowych, Urząd może być zobowiązany do zapłaty 117,5 tys. zł.

Oświadczenia majątkowe - składane w terminie, publikowane ze znacznym opóźnieniem

Zgodnie z ustawami o samorządzie województwa, powiatowym i gminnym, osoby upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych powinny składać pierwsze, roczne oświadczenia majątkowe, a także po cofnięciu upoważnienia. Problem stanowi termin, bowiem przepisy dotyczące pierwszego i ostatniego świadczenia są w tej kwestii nieprecyzyjne. Na potrzeby kontroli przyjęto, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że maksymalny czas na złożenie oświadczenia to 30 dni od momentu otrzymania i cofnięcia upoważnienia.

Zdaniem NIK, urzędnicy wywiązywali się rzetelnie z tego obowiązku, bowiem kontrola wykazała nieliczne przypadki nieterminowego składania oświadczeń majątkowych. Największe opóźnienie, wynoszące 195 dni miało miejsce w Starostwie Powiatowym w Kielcach, a dotyczyło osoby, której zatrudnienie ustało.

Inny rekord padł w Starostwie Powiatowym w Obornikach - podczas kontroli okazało się, że przez 686 dni nie egzekwowano tam od urzędnika konieczności złożenia oświadczenia majątkowego. Starosta nie była w stanie wyjaśnić dlaczego do tego doszło.

Jak zauważa Izba, najwięcej oświadczeń majątkowych, które nie zostały złożone lub złożono je z opóźnieniem dotyczyło osób odwołanych ze stanowiska lub z którymi rozwiązano stosunek pracy. Przyczyną nieprawidłowości mogła być luka w przepisach. Sankcje w postaci utraty części wynagrodzenia i rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia, przewidziano bowiem tylko wobec osób zatrudnionych.

Choć co do samego składania oświadczeń majątkowych NIK nie ma większych zastrzeżeń, to wskazuje na problem z niezwłocznym, jak to ujmują  przepisy, ich publikowaniem w Biuletynie Informacji Publicznej. NIK stwierdziła nieprawidłowości w tej kwestii w 60% badanych urzędów, a największe opóźnienie wyniosło 603 dni. Niechlubny rekord padł  Urzędzie Miasta i Gminy w Końskich, jak wyjaśnił burmistrz - przez przeoczenie. W Starostwie Powiatowym w Zambrowie opóźnienie wyniosło 531 dni, w Urzędzie Miejskim w Zabłudowie 422 dni.

I w tym przypadku, przyczyną takie stanu rzeczy są zdaniem NIK nieprecyzyjne przepisy, które nie określają terminu w jakim publikacja powinna nastąpić.

Bałagan w procedurach i w rejestrach upoważnień

NIK zwraca także uwagę na potrzebę doprecyzowania procedur dotyczących udzielania upoważnień . Kontrola wykazała, że w 12 na 40 badanych urzędów nie wskazano komórki organizacyjnej ani osoby odpowiedzialnej za przygotowanie upoważnień. W 20 jednostkach czyli w połowie objętych kontrolą nie przewidziano obowiązku uzgadniania projektu upoważnienia z radcą prawnym zatrudnionym w urzędzie. Postępowanie takie, było zdaniem Izby, działaniem nierzetelnym.

NIK ma także zastrzeżenia do rejestrów upoważnień. Nierzetelnie prowadzono je w 14 skontrolowanych urzędach - nie ujmowano w nich wszystkich dokumentów, brak było np. daty ich ważności, a sposób prowadzenia rejestru pozwalał na uzupełnianie go bez pozostawienia tzw. śladu rewizyjnego czyli zestawienia, które prezentuje dane z zakresu tworzenia, edycji, usuwania i księgowania dokumentów z dokładnym wyszczególnieniem daty i godziny tych działań. W 5 urzędach rejestry nie pozwalały na szybkie ustalenie osób aktualnie upoważnionych do wydawania decyzji lub innych dokumentów w postępowaniu administracyjnym.

Spośród 40 objętych kontrolą urzędów w żadnym nie przeprowadzono kontroli prawidłowości udzielania upoważnień.

Wnioski

Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli oraz uwzględniając krytyczne poglądy wyrażane w piśmiennictwie prawniczym na temat składania oświadczeń majątkowych przez funkcjonariuszy samorządowych, a także ich publikowania w BIP, Najwyższa Izba Kontroli wskazuje na potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu:

• zmiany art. 27c ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, art. 25c ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 24h ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w taki sposób, aby przepisy te jednoznacznie określały termin złożenia pierwszego i ostatniego oświadczenia majątkowego przez osobę, która została upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu marszałka województwa, starosty i wójta.
• określenia w ustawach o samorządzie województwa, samorządzie powiatowym i samorządzie gminnym terminu, w jakim powinno nastąpić udostępnienie w BIP jawnych informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym, tj. realizacji obowiązku wynikającego odpowiednio z art. 27d ust. 3, art. 25d ust. 3 oraz art. 24i ust. 3 ww. ustaw.

Niezależnie od powyższych wniosków de lege ferenda, NIK rekomenduje również:

• wzmocnienie przez wójtów, starostów i marszałków województw mechanizmów kontroli zarządczej w zakresie udzielania upoważnień do realizacji zadań wykonywanych na podstawie prawa administracyjnego, w tym opracowanie odpowiednich zasad postępowania dotyczących udzielania upoważnień, w celu zminimalizowania ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w tym obszarze.
• uwzględnianie przez regionalne izby obrachunkowe w ramach prowadzonych kontroli gospodarki finansowej jst, spraw związanych z prawidłowością umocowania pracowników urzędów tych jednostek do wykonywania zadań samorządu terytorialnego w imieniu jego organów.